När medlet blev mål - Om mål- och resultatstyrningens effekter på skolan

15.10.2013

Skolan är inte bara landets största arbetsplats, det är också den kanske mest framåtsyftande. Trots det var skolan länge, i bortåt 40 år, ett icke-ämne i den politiska debatten. Samsynen hos de politiska partierna var påtaglig och varken politiker eller journalister tillmätte skolfrågor annat än förstrött intresse. När det skedde gällde det mobbing, dålig skolmat eller våld, aldrig vilken kunskapssyn som är förhärskande eller vilka strukturer som styr valet av innehåll och metod i undervisningen. Gradvis har detta förändrats och accelererande från början av 2000-talet. Skolväsendet har de senaste 50 åren, som en viktig del av den offentliga sektorn, varit föremål för betydande förändringar och dagens debatt präglas av viss villrådighet kring och olika uppfattningar om vilka reformer som leder till vilka effekter.

Skola och samhälle

Bakgrund till dagens situation utgörs av den omfattande samhällsförändring som ägt rum de senaste sextio åren, inklusive tre olika reformperioder av skolan. Först kom 1960-talets reformer med införande av grundskola och gymnasieskola som viktigaste inslag, därpå 1990-talets omläggning av skolan till en mål- och resultatstyrd organisation där ansvaret för genomförandet lades på kommunerna samt så kallad elevpeng infördes. Det senare ledde till uppkomsten av en flora av skattefinansierade fristående skolor vid sidan av de kommunala. Den tredje reformperioden påbörjades 2005 och pågår fortfarande och handlar i hög grad om att införa olika typer av kvalitetsstödjande regelverk, något som tidigare funnits men avvecklats.[1]

Den tredje perioden kan ses som en antites till två tidigare reformperioder men också i vissa avseenden som en syntes dem emellan. Om den första reformperioden, alltså 1960-talets med förlängning fram till ca 1990, kan man konstatera att sällan har ett förändringsprojekt tillkommit med så stora förhoppningar och efter dess genomförande lett till så liten entusiasm.[2] Den innebar att folkskolan, realskolan och flickskolan sammanslogs till grundskolan, till en början med olika linjer i de högsta klasserna men från 1969 med en helt enhetlig utformning. Det universitetsförberedande gymnasiet samorganiserades med den tvååriga fackskolan samt yrkesskolan och bildade 1970 gymnasieskolan med både studieförberedande och yrkesförberedande linjer. Från 1994 var de alla treåriga och gav dessutom allmän högskolebehörighet.

Traditionellt sett fanns det sedan 1800-talet en ansvarsfördelning mellan stat och kommun på så sätt att staten hade hand om läroverken medan kommunerna svarade för småskolan och folkskolan. Senare föll även yrkesskolan på kommunernas och landstingens lott. Den första halvan av 1900-talet kännetecknades av att staten stramade upp skolverksamheten. Frågan om vem som borde ansvara för vad inom skolväsendet har varit ett återkommande politiskt diskussionsämne, särskilt sedan 1946 års skolkommission föreslog att ansvaret för skolan skulle ligga hos kommunerna.[3] Senare återkom frågan då och då.[4] Staten hade kontroll över det som var mest styrande för undervisningens kvalitet, dvs. lärarnas kompetens, undervisningens innehåll, läromedel samt skulle exempelvis godkänna ritningar till kommunala skolbyggnader. Kommunernas skolstyrelser hade i stort ansvar över det som inte var undervisning, till exempel elevvård, skolskjutsar, skolhälsovård, utformningen av skolgårdar samt från 1950-talets slutskede också skolmåltider.[5]

Från 1950-talet reglerades också alla lärares anställningsvillkor av staten, alltså löner, undervisningsskyldighet med mera. Tidigare hade detta gällt läroverken men nu utsträcktes det statliga ansvaret till också övriga skolformer. Från 1970-talet fördes gradvis statliga befogenheter kring skolan över till den kommunala nivån. Under 1980-talet fortsatte denna förändring men kvar stod frågan om huvudmannaskap för skolledare och lärare. Efter ett riksdagsbeslut 1989 överfördes också detta till kommunerna och en övergång till mål- och resultatstyrning skedde, vilket markerades av nya läroplaner 1994.

Skolan har alltid varit målstyrd i den meningen att det funnits mål för dess verksamhet. I detta sammanhang avses emellertid att staten avstår från att styra över skolan genom detaljbestämmelser, i många fall också detaljriktade bidrag, för att i stället ange övergripande bestämmelser av ramkaraktär, som sedan lokalt ska fyllas med innehåll och metod. En springande punkt är förstås av vem det lokala inflytandet utövas och hur. Bör professionen, alltså lärarna, få ett tydligt inflytande eller bör det vara lekmän, de lokala politikerna och deras administratörer eller friskolors ägare, som bestämmer allt? En annan viktig fråga är var gränsen ska gå mellan statens och skolhuvudmannens styre. Hur övergripande eller detaljerat ska den statliga ramen uttryckas?[6]

Den nu pågående reformperioden kan ses som att en rad åtgärder vidtas för att den ordning som infördes i början av 1990-talet inte har hållit måttet. Syftet med denna artikel är att belysa bakgrunden till införandet av målstyrning inom skolan, de motiv som anfördes för detta samt ge en tolkning av orsak och verkan när det gäller målstyrningens effekt på skolans verksamhet och resultat.[7] De frågor som ska besvaras är:

Vilka argument fanns för att införa målstyrning i skolan?
Vad blev resultatet av målstyrningens införande?
Hur kan man tolka denna förändring?

Först belyses målstyrningens intåg och de motiv som anfördes, därefter hur skolan utvecklats under det målstyrda systemet och avslutningsvis hur detta kan tolkas.

Målstyrningens intåg i skolan

Från 1940-tal till 1980-tal

Redan vid 1940-talets slutskede restes krav från bondeförbundshåll på en översyn av den statliga förvaltningen. Det ifrågasattes om det verkligen var effektivt att så många statliga verksamheter var geografiskt centraliserade till Stockholm och administrativt centraliserade till riksnivå, idag ofta kallad nationell nivå.[8] Sammanhanget var den genomgripande omvandling av Sverige som ägde rum de närmaste 30 åren efter beredskapsåren, alltså 1945-1975. En närmast linjär ekonomisk tillväxt omvandlade samhället. En hög efterfrågan på arbetskraft inom industrin ledde till betydande folkomflyttningar, från land till stad och från norr till söder. I två omgångar genomfördes kommunreformer och den kommunala sektorn expanderade både i fråga om ekonomisk omsättning och verksamheter. När den offentliga sektorn byggdes ut genomfördes omfattande skolreformer, alltså från folkskola, flickskola och realskola till grundskola samt från gymnasium och yrkesskola till gymnasieskola.

Skolutredningen från 1940 och 1946 års skolkommission betonade vikten av att skolan kunde främja ett demokratiskt samhälle. Skolkommissionen tänkte sig att det lokala inflytandet över skolan kunde öka men utan att kvaliteten skulle eftersättas. Den önskade fler tjänster som inspektörer, rektorer och huvudlärare men också ett ökat lekmannainflytande och att ansvar och befogenheter blev föremål för decentralisering.[9]

År 1950, i samband med beslut om försöksverksamhet med en på skolplikt baserad nioårig enhetsskola, aktualiserades frågorna kring skolans huvudmannaskap och kostnadsfördelning. Med tanke på hur skolans kommunalisering långt senare motiverades och genomfördes äger det resonemang som fördes av 1946 års skolkommission sin aktualitet.

Skolkommissionen trodde att det lokala intresset för skolan skulle minska om ett renodlat statligt huvudmannaskap infördes. Det bedömdes dessutom medföra en alltför omfattande administrativ organisation. Ett kommunalt huvudmannaskap ansågs leda till att skolan skulle bli en medborgerlig angelägenhet och få utrymme i den kommunala politiken. För att garantera skolan en vidgad frihet förutsattes, enligt kommissionen, samtidigt vidgade befogenheter för den lokala skolledningen. Gränsen mellan skolledningens och den kommunala nämndens, skolstyrelsen, ansvar behövde klargöras för att möjliggöra ett fruktbart samarbete dem emellan. Kommissionen var helt på det klara med att undervisningens frihet behövde säkras, varför rektorer, lärare och kollegier behövde tillerkännas självständighet i förhållande till de kommunala skolorganen. Det statliga ansvaret betonades i fråga om skolans målsättning i stort och den yttre ramen för skolorganisationen. En viss minimistandard skulle finnas och skolväsendet skulle stå under Skolöverstyrelsens tillsyn med en statlig inspektion. För att garantera en likvärdig standard skulle kostnaderna i första hand axlas av staten.[10]

År 1958 inrättades länsskolnämnder på förslag av 1951 års skolstyrelseutredning. De skulle svara för den statliga kontrollen av skolorna inom respektive län och vidare för rådgivning och inspektion genom länsvisa pedagogiskt utbildade skolinspektörer. Länsskolnämndernas uppgift var i övrigt att i enlighet med ett system av specialdestinerade statliga bidrag fördela resurserna till varje kommun och skola. Dessa pengar skulle täcka kostnaden för lärarlöner, arbetsgivaravgifter samt vissa stödinsatser.[11]

Skolberedningen från 1957 skulle bland annat föreslå mål för den nioåriga grundskolan men ansåg att fasta kunskapsmål inte var möjliga. Eftersom den nya grundskolan vände sig till en så heterogen grupp, nämligen alla elever, ansåg Skolberedningen att elevernas slutstandard måste få variera från elev till elev".[12] I stället formulerades ett allmänbildningsmål som kretsade kring de attityder, vanor, färdigheter och kunskaper som man behöver som individ för att klara sig i samhället. Målet för skolan var att främja varje elevs allsidiga utveckling.

Regeringen önskade öka samordning och effektivisering på central nivå och samtidigt föra över en rad uppgifter från central nivå till länsskolnämnder och skolstyrelser. Således beslöts 1963 om en sammanslagning av Överstyrelsen för yrkesutbildning och Skolöverstyrelsen. Det nya sammanslagna verket skulle bland annat samordna och planera verksamheten, ge råd samt utöva tillsyn. Utifrån samhällets förändring skulle verket dessutom föreslå förändringar av läroplaner och andra styrdokument, den så kallade "rullande läroplanen".[13]

Den satsning och tro på storskalighet och centralisering som präglade 1960-talet ifrågasattes emellertid allt mer och inte enbart av Bondeförbundets efterträdare Centerpartiet. När kommunerna vuxit till sig i storlek och administrativ och juridisk kompetens, kunde nya krav på decentralisering av statlig verksamhet till kommuner och landsting formuleras med hänvisning till att medborgarna skulle få ett ökat inflytande samt att de ekonomiska resurserna skulle kunna användas effektivare. Detta var precis vad 1975 års decentraliseringsutredning framförde i sitt betänkande 1978. Den föregående Länsberedningen såg ansvarsfördelningen mellan stat och kommun som närmast en praktisk fråga, vilket Decentraliseringsutredningen tog fasta på och framhöll betydelsen av fokusering på frågan om mål och medel och växelspelet dem emellan.[14] Decentralisering betraktades vara av vital betydelse för utvecklingen av en levande demokrati genom att den stimulerade den enskildes intresse för samhällsarbetet.[15] Ett liknande synsätt hade 1976 års kommunalekonomiska utredning, som menade att staten borde svara för att ange övergripande riktlinjer, en ram, inom vilken kommunerna skulle få en ökad frihet. Härigenom skulle behovet av detaljkontroll minska medan behovet av en decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter skulle öka. De specialdestinerade statsbidragen till kommunerna skulle kunna ersättas av skatteutjämningsbidrag av en betydligt mer generell art.[16]

Utredningen om skolans inre arbete (SIA) konstaterade i sitt betänkande 1974, att skolan styrs av både allmänna och specifika mål. De individuella målen måste enligt utredningen vara klara och nåbara för att motivera eleverna. Eftersom centrala uppnåendemål, enligt betänkandet, är svåra att formulera föreslås en mer ingående kursbeskrivning som sedan ska kompletteras med individuella utvecklingsmål. I fråga om skolledningens roll ansåg utredningen att beslutsbefogenheter skulle överföras från staten till kommunen och till respektive skola. En sektorsövergripande samverkan sågs som önskvärd, liksom en ökad beslutsmedverkan för dem som verkade i skolan, inte minst eleverna. Det enskilda rektorsområdet eller skolan skulle få ett ökat ansvar och egen beslutanderätt på områden som dittills reglerats av staten. Rektor tänktes i sin tur dela med sig av makt och befogenheter till skolpersonal, elever och föräldrar. På skolan skulle en "bestyrelse", utsedd av skolstyrelsen och sammansatt av just personal, elever och föräldrar svara för vissa övergripande ekonomiska beslut inom den kommunalt tilldelade ramen.[17]

I den proposition som byggde på SIA-utredningen markeras att det är en grundläggande uppgift för skolsystemet att stärka demokratin och skapa ökad jämlikhet i samhället, vilket således i hög grad motiverade reformen av skolans inre arbete. Enligt regeringen kunde det lokala skolinflytandet ökas ytterligare utan att vare sig kravet på enhetlighet eller likvärdighet skulle behöva eftersättas. De centrala regler och bestämmelser, som reglerade hur resurserna användes lokalt, ansågs kunna ersättas av mål och modeller, som visade på syftet med och konsekvenserna av olika sätt att nyttja resurserna. Med ett sådant system skulle den administrativa styrningen således ersättas av en sorts informativ styrning, främst information och stimulans.[18] Riksdagen beslöt 1976 i enlighet med propositionen och två år senare om ett schabloniserat statsbidragssystem för grundskolan. Detta gav kommunerna en betydligt mer långtgående frihet än tidigare att besluta över skolans organisation och hur resurserna skulle användas.

I propositionen om SIA 1975 markeras tydligare än tidigare en motivering till de utvidgade lokala befogenheterna över skolan. Man bör notera det viktiga förbehållet om att det överflyttade statliga ansvaret verkligen hamnar hos "dem som direkt har att arbeta med frågorna på de olika skolorna":

Den grundläggande principen för skolorganisationens utformning bör vara att närma beslutsnivå och verkställighetsnivå till varandra. Det är därför viktigt att decentraliseringen inte stannar på kommunnivå utan förs vidare till dem som direkt har att arbeta med frågorna på de olika skolorna. Det är i denna direkta koppling mellan besluts- och verkställighetsnivå som de största vinsterna med decentralisering finns att hämta.[19]

I läroplanen för grundskolan från 1980 (Lgr80) återfinns samma formulering och med tillägget: "Det blir också därigenom möjligt att engagera elever, föräldrar och personal i arbetet."[20]

Andra skolutredningar var också inne på att kommunernas inflytande över skolan skulle öka. Länsskolsnämndsutredningen Skolans regionala ledningtog 1973 ställning för ett ökat kommunalt skolansvar och föreslog att lärar- och skolledartjänster skulle tillsättas av de kommunala skolstyrelserna men tjänsterna skulle vara statligt reglerade.[21] En annan av 1970-talets skoladministrativa utredningar, SSK-utredningen, var inriktad på relationerna mellan skolan, staten och kommunerna. I sitt betänkande 1978 rekommenderade den en omfattande decentralisering av Skolöverstyrelsens uppdrag. Verkets viktigaste uppgift var, enligt betänkandet, att värna principen om ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildningsstandard. Utredningen önskade se ett förändrat statsbidragssystem och framhöll att kommunerna på sikt borde få fullständigt ansvar för skolans drift och verksamhet, inklusive huvudmannaskapet för all skolpersonal, inom ramen för av staten fastställda mål och riktlinjer. På så sätt skulle det såväl bli lättare att anpassa verksamheten till lokala förhållanden som att öka möjligheterna att tillgodose varierande elevbehov.[22] Riksdagen nöjde sig dock med kommunalt tillsättande av lärartjänsterna samt att kommunen skulle få ökat inflytande över lärarnas fortbildning. Man kan också se 1980 års läroplan för grundskolan som ett led i att staten drar sig tillbaka och överlämnar ansvaret till kommunerna genom att innehållet i kursplanerna då blev mer översiktligt och i princip fordrade en lokal tolkning.

Den Skoladministrativa kommittén fick 1978 i uppdrag att överväga vilka ytterligare möjligheter som fanns, utöver statsbidragssystemet för grundskolan, att decentralisera statliga befogenheter till kommunerna. Kommittén ansåg att skolans regelstyrning redan hade ersatts av en målstyrning, i bemärkelsen behovsinriktad resursfördelning.[23] Några år senare ledde resonemanget till ett riksdagsbeslut med innebörden att Skolöverstyrelsen från 1982 skulle övervaka att fastställda mål och strategier förverkligades men inte ägna sig åt detaljreglering.[24]

Den informativa styrningens tänkta fördelar spelade in när riksdagen utfärdade Lgr 80. Nu infördes principen om arbetslag och målen utformades i termer av grundläggande begrepp och modeller. Lärare och arbetslag förutsattes härigenom få större utrymme att välja innehåll för undervisningen, vilket skulle föras in i en lokal arbetsplan.[25]

Kommunaliseringen genomförs

Under 1980-talet flyttade de som ville överföra hela ansvaret till kommunerna fram sina positioner ytterligare. Demokratiberedningen från 1983 rekommenderade i sitt huvudbetänkande från 1985 en rad åtgärder för att förbättra kommunernas och landstingens service och kontakter med medborgarna och ge brukarna ökat inflytande. I ett andra betänkande drog beredningen upp riktlinjer för en ny kommunallag och i ett tredje behandlades temat Skola för delaktighet.[26]

Regeringen tillsatte 1986 en expertkommitté som ett led i att åter ta sig an skolans styrningsfrågor. De decentraliserade behovsresurserna ansågs vara en otillräcklig decentralisering och en vidare målstyrning diskuterades.[27] Den så kallade Styrningsberedningen tillsattes och lämnade 1988 sitt betänkande.[28] I den följande propositionen förordade regeringen en ökad decentralisering och strävan från regelstyrning mot ökad målstyrning. Statsmakterna skulle ha det övergripande ansvaret och kommunerna ansvara för skolans organisation och genomförande.[29] Pedagogen Ulf P. Lundgren, som själv var en av de viktigaste aktörerna i detta sammanhang, konstaterar: "Detta skulle kräva dels ett annat huvudmannaskap för dem som arbetade i skolan, dels ett annat finansieringssystem. Nästa steg var således att flytta över huvudmannaskapet från stat till kommun."[30] Kring detta rådde det dock inte enighet inom regeringen, trots att den statliga regleringen av skolchefstjänsterna upphörde 1985 och att kommunen 1989 fick rätt att tillsätta skolledar- och lektorstjänster. När det gällde den yttersta frågan om vem som skulle reglera innehållet i lärartjänsterna stod både regering och riksdag så sent som 1988 fast vid att detta även fortsättningsvis skulle vara en fråga för staten. Den ansvarige ministern, Bengt Göransson, var själv av denna övertygelse med hänvisning till bland annat lärarnas professionalism och statens ansvar för likvärdighet.[31]

I januari 1989 växlade statsminister Ingvar Carlsson skolminister. Bildningsförkämpen Bengt Göransson fick lämna plats åt ett yngre kommunalråd från en kommun där socialdemokraterna hade egen majoritet, den på riksnivå oprövade Göran Persson. Att avsikten var att möjliggöra ett överförande av huvudmannaskapet för lärarna, från staten till kommunerna, råder knappast någon tvekan om. Historikern Johanna Ringarp har skildrat processen som ledde fram till riksdagsbeslut i december 1989.[32] Speciell vikt lägger hon vid Göran Perssons teknik att röja väg för sin strävan genom att i departementet, vid sidan om den normala organisationen och dess rutiner, etablera en sorts lobbygrupp, kallad "Skolprojektet". Till denna handplockades personer som ansågs kunna bearbeta andra aktörer på ett för ändamålet effektivt sätt. Vid sidan om representanter för Finansdepartementets budgetavdelning återfanns där ett antal experter på utbildningsadministration, revision, läroplansteori och processinriktad skolideologi.[33]

I kompletteringspropositionen 1989 uttalar regeringen sin önskan att växla över till mål- och resultatstyrning och reducera inslaget av specialdestinerade statsbidrag. Detta skulle i första hand gälla tre offentliga verksamhetsområden, nämligen skolan, äldreomsorgen och delar av socialförsäkringssystemet. Under grund- och gymnasieskolans uppbyggnadsskede hade det, enligt regeringen, varit nödvändigt med en stark statlig styrning och reglering för att garantera en likvärdig utbildning över hela landet. Nu, när en geografiskt väl utbyggd skolverksamhet fanns, behövdes förändring. "För att åstadkomma en ytterligare utveckling av ungdomsskolan är den hittillsvarande styrmetoden nu tömd på sin kraft." Regeringen ansåg det vara nödvändigt att gå vidare med ytterligare decentralisering av ansvar och beslutanderätt från central till lokal nivå. Det som nämns som särskilt viktigt är statsbidragets förändring, liksom arbetsgivaransvaret för skolledare och lärare. Ett analysarbete sägs behöva genomföras för att "klarlägga hur övriga, för staten viktiga styrinstrument kan utvecklas, preciseras och göras mer aktiva för att garantera de nationella målen. Det gäller framför allt läroplanen, men också betydelsen av lärarutbildningen ..."[34]

Riksdagsbeslutet 1989 om att kommunalisera lärarna, dvs. överföra huvudmannaskapet för skolans personal från staten till kommunerna, föregicks av en uppslitande facklig och politisk strid. Historikern Johanna Ringarp har skildrat hur de ledande aktörerna såg på frågan 1989 och 20 år senare. Hennes slutsats är att " ... vad kommunaliseringsförespråkarna ville uppnå var en effektivare offentlig sektor genom ökat ekonomibaserat tänkande och en långtgående decentralisering av utbildningssektorn".[35]

För dem som menade att det dubbla huvudmannaskapet utgjorde ett hinder för rationaliseringar inom skolan framstod en totalkommunalisering som en lämplig åtgärd. Om en sådan kom till stånd skulle anställningsvillkoren kunna omförhandlas för att passa in i det kommunala tjänstemannasystemet, dvs. lärarna skulle kunna åläggas att rent fysiskt tillbringa mer tid i skolan. De skulle också kunna åläggas att ansvara för betydligt fler uppgifter än undervisning. Skolminister Göran Persson framhöll att man skulle kunna "få ut mer av de resurser vi idag satsar" genom att "lösa" de tre strukturella frågorna stat/kommunregleringen, arbetstidsfrågan och samverkan skola/barnomsorg på så sätt att kommunerna gavs ett totalt driftsansvar.[36] Finansminister Kjell-Olof Feldt, en av de ivrigaste tillskyndarna av en kommunalisering, skriver (1991) att en kommunalisering av skolan skulle innebära att staten sparade över 600 miljoner kronor.[37]

Den tidigare återkommande och tydligt markerade passusen om att professionen skulle ges ett stort inflytande vid en decentralisering ändrades i samband med kommunaliseringsbeslutet. I propositionen står visserligen att lärarnas möjligheter att påverka innehåll och arbetssätt i skolan ska vara stora och deras kompetens ska tas till vara samt deras yrkesroll stärkas och utvecklas. Propositionen innebär emellertid att det fortsättningsvis ska vara kommunerna som ska sätta reglerna. Professionens inflytande säkerställs på intet sätt.[38] Johanna Ringarp kommenterar: "Vissa av aktörerna på den nationella nivån motiverade således några av sina ställningstaganden utifrån ett professionsperspektiv, men samtidigt tyder utvecklingen på att lärarkårens professionalisering mer var politisk retorik än ett politiskt mål i sig."[39]

Uppdraget för Skolprojektet var att "förändra styrningen på flera olika områden, personal, statsbidragssystemet och läroplanerna, samt att reformera Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna".[40] Likvärdighetsmålet skulle ligga fast men de kostnadsrelaterade och detaljstyrande statsbidragen skulle avvecklas. Skolprojektet konstaterade att i tider av krympande resurser hindrar kostnadsrelaterade statsbidrag kommunerna från att förutsättningslöst göra nödvändiga omprioriteringar efter lokala behov.[41] I en promemoria om ett nytt statsbidragssystem hävdas:

Läroplaner samt tim- och kursplaner kommer i framtiden att vara direkta nationella styrinstrument för en likvärdig skola. Timplanerna anger också indirekt resursbehovet för undervisningen. Statsbidraget bör relateras till de styrinstrument som säkerställer likvärdigheten, dvs. till tim- och kursplanerna. Härigenom markerar staten också ett ansvar för att likvärdig utbildning de facto åstadkommes. Tim- och kursplanerna är dessutom, vilket är minst lika betydelsefullt i sammanhanget, nationella styrmedel som kommunerna inte kan påverka.[42]

Riksdagen beslöt 1990 att skolan skall vara mål- och resultatstyrd. Detta förutsatte nya styrdokument för skolan med tydliga och utvärderingsbara mål.[43] I direktiven till 1991 års läroplanskommitté heter det att målen för skolan ska formuleras på ett sådant sätt att resultaten av undervisningen går att utvärdera i förhållande till dem. Hela tankekonstruktionen vilade på de dittills helt oprövade två delarna styrning med mål och kontroll av resultat. Likvärdigheten ska inte mätas i att alla elever får likvärdiga utbildningsförhållanden utan i att alla elever når ett likvärdigt, ett minsta gemensamma, resultat.[44] Således var de resonemang som 1957 års skolberedning och SIA-utredningen förde om det problematiska med identiska kunskapsmål för alla elever borta. Ninni Wahlström konstaterar att "målstyrning har successivt förskjutits från 'styrning av resurser' till 'uppnående av resultat'".[45]

Det var inte genom isolerade beslut i staten eller kommunerna som införandet av målstyrning som princip skedde. Det rörde sig om en trend som stod i samklang med många av idéer om styrning och organisation, som benämns under begreppet New Public Management (NPM). NPM innefattar en serie förändringar som med start under 1980-talet genomfördes i statsförvaltningen med ökad effektivitet som främsta syfte, till exempel marknadsefterlikning, privatisering och betoning på medborgaren som kund. Inom NPM uttrycktes bland annat en önskan att tydligt separera politik och produktion och därmed förstärka de professionella gruppernas självständighet. Detta innebar att den kommunala politikerrollen ändrades till att bli beställare, beslutsfattare och defensiv granskare.[46]

I propositionen om en ny kommunallag 1991 motiveras den nya målstyrda ordningen med att de förtroendevalda själva avgör vilka styrformer som passar bäst och i vilken takt en förändring av arbetsformerna skall ske. Det är inte personalen utan de förtroendevalda som avgör, även om delegering föreslås. Propositionen motiverar ändå den föreslagna ordningen med att syftet är att frigöra resurser för att formulera och utveckla den politiska viljan och att skapa ett större engagemang och intresse hos de anställda för den verksamhet som de praktiskt har ansvaret för.[47]

Statsvetaren Stig Montin menar att det fanns flera orsaker till att NPM och målstyrning fick så stort genomslag i svenska kommuner från slutet på 1980-talet: idéerna hade fått ett genomslag i några samväldesländer och fanns redan i statsförvaltningen; ett stort antal konsulter och "reformivrare" åkte runt i kommunerna och argumenterade för t.ex. beställar- utförarmodeller; genomförandet av frikommunsförsöket under 1980-talet samt den nya kommunallagen från 1991.[48]

Målstyrningens effekter på skolan

Från folkskolans införande 1842 och fram till 1919 utfärdades ett antal statliga normalplaner för skolverksamheten. Sistnämnda år ersattes dessa med en undervisningsplan för rikets folkskolor. Sedan 1962 har det funnits läroplaner. Det som karaktäriserar en läroplan är att den innehåller mål och riktlinjer, timplaner och kursplaner. Kommunerna och skolorna fick statliga anslag för skolverksamheten i proportion till verksamhetens omfattning i enlighet med ett noggrant beräkningssystem, som bland annat maximerade klassernas storlek. Lärarna var anställda av kommunerna men deras anställningsvillkor fastställdes av staten som också finansierade lärarnas löner och vissa andra kostnader. Staten föreskrev vidare vilka behörighetsregler som gällde för rektorer och lärare på olika nivåer och med olika ämnesinriktningar. Sålunda fanns en direkt koppling mellan vilken utbildning en lärare hade och vilken undervisning vederbörande kunde sättas att sköta.

Relationen mellan stat och kommun när det gäller hur skolan ska styras genomgick en process som innebar dels att staten decentraliserade inflytande och beslutsmakt till kommunerna, dels att regelverket förändrades från regelstyrning till målstyrning. Ninni Wahlström påpekar att ända fram till kommunaliseringsbeslutet 1989 och den så kallade ansvarspropositionen 1990 hade staten sett sig som garant för skolans likvärdighet genom reglering av tjänster och statsbidrag. Detta ändrades nu, vilket hon betraktar som ett "grundläggande skifte i diskursens värdebas".[49]

Genom kommunaliseringsbeslutet 1989 överfördes huvudmannaskapet för lärarna till kommunerna, vilket innebar att staten endast hade kvar det övergripande ansvaret, sådant som reglerades i skollagen och i andra styrdokument. Några år senare förändrades dessa styrinstrument i grunden när mål- och resultatstyrning samt ett system med elevpeng infördes. En ny läroplanskommitté tillsattes 1991. Dess arbete, som delvis gavs nya direktiv efter regeringsskiftet senare samma år, låg till grund för betänkandet "Skola för bildning" 1992. Efter riksdagsbeslut fastställde regeringen året därpå den nya läroplanen för de obligatoriska skolformerna, Lpo 94 och för de frivilliga, Lpf 94. De innehåller skolans värdegrund och dess ursprung samt mål och riktlinjer men anger inte hur målen skall nås.[50]

Inom loppet av några år (1986-1994) drog sig staten tillbaka när det gällde: tillsättning och krav på speciell behörighet för skolchefer och rektorer; tillsättning och utbildningskrav på lärare, på tydlighet när det gäller kursplanernas innehållsbeskrivning, granskning av läromedel, begränsning av klassernas storlek etc.[51] Den tidigare utvecklingen mot ökad decentralisering inom ramen för en statlig reglering var bruten. Staten drog sig tillbaka mycket konsekvent och Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna ersattes med den mindre myndigheten Skolverket som fick en mer tillbakadragen roll. I stället för att reglera till likvärdighet skulle staten utvärdera i efterhand och ge respons till kommunerna. Statsbidragen skulle utgöra finansiellt stöd och "således inte reglera verksamheten".[52]

I stort sett samtidigt med införandet av målstyrning genomfördes en annan minst lika betydelsefull förändring av den svenska skolan, nämligen införandet av elevpeng eller skolpeng, ibland kallat valfrihetsreformen. Den innebar att ett system infördes där en viss summa skattepengar följde med eleven till den skola hon eller han valde, oberoende av om det var en kommunal eller fristående skola. Alla skolor skulle vara öppna för alla elever men de fristående skolorna fick genom en ändring i skollagen en särställning. De behövde inte leva upp till samma skyldigheter som de kommunala skolorna utan endast motsvara dessa "till art och nivå".[53] Antalet friskolor ökade gradvis, först grundskolor sedan också gymnasieskolor.[54] Marknadiseringen av skolan har blivit alltmer omdebatterad sedan det blev känt att ägare på kort tid kunnat lyfta hundratals miljoner i vinst.[55] Utan att i detta sammanhang gå in på frågan om fristående kontra kommunala skolors kvalitet, kan man konstatera att båda formerna uppvisat såväl förtjänster som brister som är direkt relaterade till frågan om hur man tolkar det statliga regelverket. Lärartätheten och andelen behöriga lärare har hela tiden varit markant lägre i de fristående skolorna. Sammanfattningsvis har det målstyrda systemet således utgjort ram för såväl kommunala som fristående skolor men de fristående har haft en vidare ram.[56]

Lärarrollens förändrade villkor

Den kanske viktigaste skillnaden mellan tidigare resonemang om målstyrning och hur det blev i praktiken gäller de professionellas roll. Fram till införandet av grundskolan innehöll de statliga föreskrifterna tydliga markeringar av att det var läraren som avgjorde hur kursen skulle utformas: "Den enskilde läraren skall ... utforma kursen och välja arbetsmetoder på ett sätt, som motsvarar hans läggning och intressen och ger hans undervisning en personlig prägel."[57] I 1962 års läroplan uttrycks lärarens metodiska frihet samtidigt som vissa metoder framhålls. Trots att det i diskussionen om decentralisering framhölls från början att professionens medverkan, ansvar samt frihet att välja undervisningsmetod och prioritera vid urval av stoff, var en förutsättning för decentraliseringen, bortsåg beslutsfattarna helt från detta. Makt överfördes från staten till kommunerna men aldrig till lärarna. Snarare förlorade lärarna inflytande till kommunen.

Detta påverkade förstås lärarrollen som efter kommunaliseringen av skolan förändrades i snabb takt. De fackliga avtalen under 1990-talet innehöll inslag som gick ut på att sjuka lärare skulle ersättas genom att kollegerna utan ersättning övertog deras arbete. Detta skedde i termer av att det är lärarlaget som ansvarar för att undervisning kommer till stånd. Därför var det viktigt för arbetsgivarparten att få bort avtalsregleringen om undervisningsskyldighet och ersätta den med diverse formuleringar med innebörden att alla lärare ska finnas till hands i lokalerna för att kunna utföra allehanda arbetsuppgifter som kan dyka upp. Lärararbetets tradition av intellektuellt arbete med betydande frihet, möjlighet att växla tempo mellan arbetsuppgifternas utförande, inskränktes därmed starkt. Med hänvisning till vad som gällde för andra kommunalanställda krävde många kommuner fysisk närvaro även när den inte var motiverad av undervisningsskäl utan endast av principiella skäl. Snart upptäckte också flera friskolekoncerner att de kunde ålägga sina lärare fler lektioner om dessa kunde beordras att vistas i skolan under hela arbetstiden. Skolans arbetsgivare såg inte sällan tid för förberedelser och efterarbete som en outnyttjad resurs. De lärarfackliga organisationerna träffade dessutom under 1990-talet avtal med sina arbetsgivare som i princip gick ut på att den reglerade undervisningsskyldigheten byttes bort mot möjlighet till löneförhöjningar, något som redan då framstod som utomordentligt naivt och i efterperspektiv också visade sig vara det.[58]

Den under 1990-talet för svenska förhållanden höga arbetslösheten hindrade inte att det samtidigt rådde stor och mot slutet ökande brist på lärare, ett förhållande som fortsatte det följande decenniet. I en nordisk rapport 2003 konstaterades att i Sverige saknade omkring var fjärde av heltidslärarna i gymnasieskolorna full behörighet. Bland deltidslärarna var nästan varannan lärare obehörig.[59] Så sent som inför höstterminen 2011 konstaterades en brist på utbildade lärare. Skolan var inte tillräckligt attraktiv som arbetsplats för att locka ens dem som hade lärarutbildning. Det värsta var att inte heller lärarutbildningen längre lockade dem som skolan skulle ha behövt. Från att ha varit en populär utbildning där det var svårt att bli antagen övergick lärarutbildningen kring 1990 till precis motsatsen. Det blev svårt att fylla platserna trots att alla behöriga sökande antogs.[60]

Varför var då läraryrket inte längre lockande? Samhällets omfattande förändring innebar självklart att skolan förändrades och därmed förutsättningarna för läraryrket. Många som lämnade yrket hänvisade till en ökad arbetsbörda och stress, avsaknad av förståelse från allmänheten och stöd från arbetsgivaren och staten, en sjunkande status och stagnerande löner, en minskad frihet i yrket, en försämrad arbetsmiljö med tilltagande ordningsproblem med mera. Andra lärare kunde vittna om betydande trivsel och arbetsglädje och åter andra om motsägelsefulla känslor inför yrket.[61] Skillnaderna mellan skolorna ökade. Själva yrket, lärarrollen, har i alla tider, liksom alla yrken, genomgått kontinuerliga förändringar i sina förutsättningar men frågan är om inte 1900-talets senare hälft, egentligen tiden efter 1970 med accentuering efter 1990, slår alla tidigare förändringar.

Från att ha varit flera yrken med olika utbildning, profil och därmed identitet slogs förskollärare, lågstadielärare, mellanstadielärare, fritidspedagoger, adjunkter och lektorer samman till en kategori som mer eller mindre skulle behärska alla sorters skolarbete. Denna avprofessionalisering skedde under påståenden om att läraryrket professionaliserades, alltså tvärtom, eftersom de allmänna sysslorna, det som inte var undervisning, lyftes fram som allt mer väsentliga. Genom borttagandet av de olika lärarkategoriernas yrkesbenämningar, upplösandet av deras behörighetsregler, upplösningen av timplanerna, betonandet av att den fysiska närvaron i skolan är viktigare än ämneskompetensen, tillkomsten av nya administrativa arbetsuppgifter, politikers och trenddebattörer påståenden om att läraren inte behöver kunna så mycket utan mest finnas till hands med mera, blev läraryrket avspecialiserat.[62]

När kommunerna och friskolornas ägare fick bestämma tyckte de att det var onödigt med lektorer, alltså lärare med forskarutbildning. Diagrammet visar en kategori i utdöende i den målstyrda gymnasieskolan.

Källa: Diagrammet är baserat på Skolverkets statistik för de aktuella åren. Antalet har fortsatt att minska och var läsåret 2012/2013 endast 115 i hela landet.

Arbetsgivarparten visade tydligt att det viktiga var att lärarna klarade att lösa sociala konflikter, att de uppehöll sig i lokalerna under kontorstid och att de var öppna för förändringar utan att visa missnöje. Härigenom var det naturligt att fortbildningsresurserna gick till just träning i den typen av uppgifter och nästan aldrig till ämnesfortbildning.[63]

Statskontoret konstaterade 2005 efter en undersökning av skolans undervisning att en betydande del utfördes av icke behöriga lärare och en ännu större andel av lärare som visserligen hade lärarutbildning men som sattes att undervisa i ämnen de själva saknade utbildning i.[64]

Historikern Niklas Stenlås, som undersökt kommunaliseringens effekter på lärarprofessionen (2009), menar att staten genom kommunaliseringen i stort abdikerade från sitt tidigare engagemang i lärarnas arbetsvillkor. Därmed avstod den från att aktivera de professionella att utforma yrkets regler och normer och frågade inte efter lärares omdöme och yrkesskicklighet och vilka villkor det förutsätter för att skapa en framgångsrik skola. Allt sådant överläts på kommunerna och de privata skolhuvudmännen. Statens roll blev att bidra till den omdefinierade yrkesrollen. Den professionelle fick gärna vara välutbildad och certifierad men det var inte de professionellas värderingar som skulle styra verksamheten. Det skulle ske genom management (överförande av makt till skolledningen), valfrihet för "kunder", konkurrensutsättning och standardisering, uppföljning och utvärdering. Samtliga dessa processer, menar Stenlås, flyttar fokus från skolans kärnverksamhet, undervisning, till olika legitimitetsskapande processer för skolledning, kommunledning och stat.[65] Statsvetaren Anders Fredriksson har undersökt hur marknadsorienteringen av skolan påverkat lärarnas syn på sig själva. En av hans viktigaste slutsatser är att de inte ser sig själva som offentliga tjänstemän, trots att de är just detta. Han menar också att hans resultat tyder på att marknadsorganisering medför att lärare i lägre grad omfattar ett professionellt förhållningssätt.[66]

Lärarrollen övergick från 1990-talets början från specialisten med stark yrkesidentitet, alltså olika typer av lärare med olika kompetens ämnesmässigt och stadiemässigt, till vad som tillspetsat skulle kunna kallas den allmänne trivselvaktmästaren, någon som representerar de vuxna i skolan, finns till hands, är socialt kompetent och kan lösa allehanda enkla uppgifter.[67] Det behöver väl knappast sägas att detta ändrade förutsättningen för undervisningen och därmed för rekryteringen till lärarutbildningen.

Rektorns roll på basis av målstyrning

Genom en lagändring 1991 infördes principen att det skulle finnas en rektor per skola. Tidigare var det vanligt med flera skolor inom ett rektorsområde. Med målstyrningen följde att rektorn skulle hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. När så skolbarnomsorgen, förskoleklassen och inte sällan även förskolan insorterades under rektorns ansvar blev det betydligt svårare att hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet, särskilt som skolans stödpersonal tunnades ut. Därtill kom att det fanns väldigt många mål och av olika art. Frågan hur de skulle kunna formuleras konkret, omsättas i handling och sedan utvärderas var minst sagt komplicerad.[68]

Målstyrningen krävde en ny organisation och innebar ett nytt uppdrag för såväl rektorer som lärare. De första åren under 1990-talet saknades dessutom nationella måldokument, anpassade till det nya systemet, samtidigt som den statliga myndighet som skulle ge råd och stöd avvecklades. Ninni Wahlström har beskrivit förhållandet som att "först ålades kommunerna ansvaret, och därefter inleddes en 'trial and error'-period när kommunerna skulle utarbeta lokala styrsystem för ansvaret av skolan".[69]

Rektorns totala verksamhetsansvar innebar en ny rektorsroll som i hög grad kretsade kring administration, ekonomi och personalfrågor. Föga tid fanns för pedagogisk ledning, trots att detta var en uttalad roll för rektorn. Samtidigt hade emellertid staten bara några år tidigare avvecklat kravet på att en rektor skulle ha lärarutbildning, ja inte ens någon sorts pedagogisk utbildning krävdes. För Kommunförbundet var det också en uttalad strävan att få staten att överge alla tankar på behörighetskrav. Likaså ansågs passusen om att till rektor kan endast den utses som "förvärvat pedagogisk insikt" utgöra en onödig detaljreglering. Enligt kommunförbundet borde skolförvaltningen ha samma förutsättningar som andra verksamheter i kommunen: "Nämnden tillsätter en chef som under nämnden har resultatansvar för skolan och beslutsrätt på delegation enligt kommunallagen." Någon rektor med av staten givet uppdrag borde inte finnas utan endast en under den kommunala nämnden ansvarig tjänsteman.[70]Mot denna idébakgrund tillsattes skolchefer som i sin tur tillsatte rektorer.

Läro- och kursplaner på basis av målstyrning

Fram till 1990-talets början styrde staten skolan med mål, regler och resurser. Systemet uppmjukades gradvis från 1970-talet men ännu 1990 gällde att statliga regler, specialdestinerade bidrag och rekommendationer om metoder skulle utgöra grund för lärarnas arbete. Det professionella friutrymmet utgjordes av lärarnas val av metod och läromedel. Den nya ordning som infördes 1994 innebar att den statliga styrningen i stort skulle inskränka sig till att ange nationella mål i läro- och kursplaner. I direktiven till Läroplanskommittén 1991 heter det:

Kursplanernas roll i en mål- och resultatstyrd skola är att ange den centrala kunskap och förståelse samt de färdigheter eleven skall uppnå inom ett visst ämne och därmed bidra till att garantera likvärdigheten samtidigt som de skall ge förutsättningar för lärares och elevers beslut om innehåll och arbetssätt. Kursplanerna skall alltså ange de centrala begrepp som eleverna ska få insikt i och de färdigheter de skall öva. De skall utformas så att lärarens arbete med att ställa upp egna undervisningsmål, dennes urval av innehåll och val av arbetssätt underlättas. I takt med elevernas ökande mognad och ökade kunskaper skall deras inflytande över uppställandet av undervisningsmål, urval av innehåll och val av arbetssätt öka.[71]

Denna "deltagande målstyrning", alltså professionens och elevernas medverkan i omformuleringen av nationella mål till undervisningsmål, säkerställdes aldrig. Läroplanerna från 1994 var baserade på en målstyrning som betydde att staten uppställde mål för skolan och kommunen fick stor frihet att själv finna vägar för att nå dem. Det nya Skolverket tillämpade principen att undvika konkretisering i de nya kursplanerna. De blev därför ofta vida, ibland mycket vida, till sitt innehåll. Det ålåg varje skola att upprätta en lokal arbetsplan som skulle ange hur skolan avsåg att arbeta för att nå målen. Skolverket avstod också från att ge metodanvisningar. Det betydde i praktiken att lärarna vid varje skola fick försöka tyda kursplanerna och efter förmåga omsätta dem i handling, i ämne efter ämne. Detta skedde utan att de var garanterade något inflytande över vare sig organisation och arbetsfördelning, resurser eller ens metodval. Två typer av mål definierades, dels mål att sträva mot, dels mål att uppnå. De förra skulle ange inriktningen på skolans arbete och därmed en önskad kvalitetsutveckling i skolan. Mål att uppnå skulle uttrycka vad eleverna minst skulle ha uppnått när de lämnade skolan.[72]

Betydande svårigheter infann sig när systemet skulle tillämpas, i all synnerhet som godkänt betyg från grundskolan i svenska, engelska och matematik blev avgörande för om en elev nådde behörighet till gymnasieskolan. Skolverket konstaterade att strävan efter hög måluppfyllelse i dessa tre ämnen minskade utrymmet för annan ämnesundervisning. Någon bedömning av måluppfyllelsen i andra ämnen, till exempelvis de samhällsvetenskapliga, skedde inte.[73] Skolverket konstaterade 2005 i ett internt arbetsmaterial att grundskolans måluppfyllelse var helt otillfredsställande och att kursplanerna ofta var alltför otydliga.[74] En offentlig utredning tillsattes med direktiv att föreslå konkretion. I betänkandet sägs att även om insatser har gjorts för att förbättra skolornas kvalitetsarbete så är uppföljningen alltför dålig. Utformningen av målen samt alltför få tillfällen då måluppfyllelsen kontrolleras, försvårar uppföljning. Målen ses som alltför många, otydliga och komplicerade samtidigt som lärare och rektorer knappast har förstått hur de är tänkta att användas. I betänkandet heter det:

Resultatet av kursplanearbetet år 2000 har blivit att kursplanerna i många fall brister i konkretion och att de uppfattas som otydliga och rent av "flummiga". Oprecisa och allmänt formulerade uttryck som t.ex. 'utvecklar förmågan att reflektera kring och ta medveten ställning till olika alternativ för resursanvändning utifrån ett ekologiskt tänkande', 'utvecklar förmågan att formulera och arbeta med problem som avser lokala och globala miljö- och överlevnadsfrågor', 'utvecklar förmågan att dra slutsatser och generalisera samt förklara och argumentera för sitt tänkande och sina slutsatser' och 'I arbetsprocessen utvecklas såväl etiska, estetiska som skapande värden. Språkliga och matematiska färdigheter används i konkreta och meningsfulla sammanhang där återkopplingen är förankrad i elevens egna handlingar och sinnesupplevelser' dominerar i varierande grad flera kursplaner. Detta bedöms som en olycklig utveckling. I framtida kursplaner bör målen i kursplanerna i stället vara konkreta och ämnesinriktade.[75]

På längre sikt innebar detta system dels att det kunde ifrågasättas om betyg sattes på samma grunder, dels om verkligen alla elever fick den undervisning och de kunskaper de skulle ha. De ökande skillnaderna i kombination med rapporter om en sjunkande standard innebar att såväl Skolverket som Skolinspektionen 2009 konstaterade att den svenska skolan inte var likvärdig.[76]

Statlig läromedelsgranskning

Åren 1938-1991 fanns det en statlig läromedelsgranskning. Den bytte namn och organisation under årens lopp men hade i princip hela tiden samma uppdrag, nämligen att granska läromedel så att pris och innehåll skulle svara mot statens önskemål, dvs. måttfullhet i pris och objektivitet i innehåll. Historikern Anna Johnsson Harrie, som undersökt den statliga läromedelsgranskningen, menar att den verkligen hade betydelse för läroböckernas uppbyggnad och innehåll och i vissa fall även för själva lärobokstexten. Statens institut för läromedelsinformation (SIL), som var granskningens sista namn, avskaffades utan politisk eller annan debatt i den allmänna upplösningen av statlig styrning kring 1990-talets början då marknadsmekanismer gavs större inverkan på den offentliga sektorns utformning. Anna Johnsson Harrie konstaterar att problematiken kring innehåll och struktur bestod men synen på vilka medel som är mest ändamålsenliga ändrades, från tro på effekten av statlig granskning till på tro på att marknadsmekanismerna styr rätt.[77]

Några decennier senare kan man konstatera att olikheten i den svenska skolan i fråga om läromedel är betydande. I 2010 års skollag föreskrivs därför att eleverna utan kostnad ska "ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning".[78]

Statens abdikation och försök till återkomst

Genom att behörighetsreglerna för lärare och rektorer öppnades upp för olikartad bedömning av meriter, anställdes lärare och rektorer på olika grund. Deras arbetsvillkor och tilldelade resurser blev en avspegling av kommunens prioriteringar, eller när det var fråga om en fristående skola, av den enskilda skolhuvudmannens sätt att prioritera.

När Skolverket 1996 beskrev sin egen roll för att bevaka likvärdigheten i skolan angav verket följande punkter:

beskriva de variationer som finns i skolan,
visa hur dessa variationer förändras över tid,
belysa vilka konsekvenser dessa förändringar får för skolor och elever,
bevaka hur samhället reagerar på dessa förändringar,
tillse att skolhuvudmännen följer gällande lag och förordning.[79]

Enligt sin självuppfattning skulle Skolverket således i princip hålla sig borta från inblandning i skolverksamheten utom när det gällde att tillse att skolhuvudmännen följde gällande bestämmelser. Eftersom dessa långt ifrån var entydiga, särskilt när det gäller målen i olika ämnen, innebar synsättet att skillnaden mellan skolorna ökade. Detta var just vad Skolverket självt påpekade några år senare samt att måluppfyllelsen hade sjunkit alltför mycket.[80]

Den statliga kontrollen var svag och blev gradvis dessutom allt mindre, vilket påpekades av Riksdagens revisorer ett flertal tillfällen. Dessa sammanställde 2002 en rapport om statens styrning av skolan som visade på omfattande brister. Man konstaterar att, trots upprepade uppmaningar från regeringen om ökad tillsyn, har Skolverket minskat sin tillsyn. När det gäller begreppet "kommunernas egentillsyn", som Skolverket använder, anser Riksdagens revisorer att den är "vilseledande och bidrar till att verkets tillsyn blir otydligt", eftersom staten inte har delegerat något ansvar för tillsynen. Skolverket anses dessutom ägna alltför mycket resurser åt bidragsadministration, eftersom regeringen för att täcka påtalade brister sedan mitten av 1990-talet delat ut specialdestinerade bidrag. Revisorerna menar också att kommunernas ekonomiska satsning på skolan varierar alltför mycket. Vissa kommuner satsar mer än dubbelt så mycket på undervisning i förhållande till andra, vilket innebär att förutsättningarna för likvärdighet blir dåliga.[81]

Likvärdighetsbegrepp genomgick en snabb förändring. Fram till införandet av målstyrning innebar det att alla elever skulle ges motsvarande möjligheter till studier, vilket säkrades genom de specialdestinerade statliga bidragen. Under 1990-talet innebar likvärdighet först att alla skolor skulle arbeta utifrån en gemensam läroplan och med behöriga lärare. Några år senare handlade det om att Skolverket, enligt citatet ovan, skulle analysera hur man kunde beskriva förekomsten av likvärdighet och ytterligare senare till om Skolverket ansåg att skolornas måluppfyllelse var tillfredsställande ur likvärdighetssynpunkt. En ytterligare förskjutning i begreppet markerades av att man helt enkelt utgick från elevens resultat, godkända betyg, som ansågs visa i vilken mån eleven fått en likvärdig utbildning. År 2009 ansåg ändå såväl Skolverket som Skolinspektionen att skolan inte var likvärdig.[82]

När den politiska insikten om skolans kvalitativa tillstånd hade nått tillräckligt långt förändrades synen på statens roll. Redan i sitt program inför valet 2006 förutskickade de borgerliga partierna en serie åtgärder, som de sedan genomförde efter sitt regeringstillträde. Däribland kan nämnas en ny skollag, tydliga behörighetsregler, tydligare kursplaner, en ny och mer ämnesbaserad lärarutbildning och inrättandet av en fristående skolinspektion. Sju år senare kan man konstatera att de svenska resultaten vid de internationella jämförelserna inte har stigit. Det kan bero på en naturlig eftersläpning när det gäller strukturella reformer, vilket också utredningen om förbättrade resultat i grundskolan konstaterar i betänkandet Det tar tid - om effekter av skolpolitiska reformer.[83] Vid mitten av 2010-talet "kan ett visst genomslag förväntas, som sedan gradvis bör kunna förstärkas fram till slutet av 2020-talet, allt annat oförändrat".[84] Ovissheten förstärks enligt utredningen av att reformerna genomförs i ett väsentligt förändrat "landskap" jämfört med det som fanns på 1990-talet. Den ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudmän och de principer för mål- och resultatstyrning, som slogs fast i början av 1990-talet, utgör grund för de förändringar som utredningen har att bedöma.

Den statliga styrningen och kontrollen av skolan har ökat samtidigt som valfrihetsreformer har lett till att skolutbildning erbjuds på en marknad med skolor i både offentlig och enskild regi. Det saknas än så länge forskning som belyser konsekvenserna av detta. Det gäller särskilt vad det betyder för den statliga styrningen och för genomförandet av reformer att vi nu har ett stort antal många gånger mycket små fristående skolhuvudmän, i vissa fall med alternativ pedagogisk inriktning, parallellt med stora skolkoncerner som har en stark egen styrning av sina skolor.[85]

Utredningen lyfter fram lärarnas roll för att skolresultaten ska förbättras. Det är genom dem som förändringarna förverkligas, hävdar man och konstaterar:

För att reformarbetet ska hållas vid liv behöver de tid, lokalt förankrat utvecklingsstöd och lokalt förankrad kompetensutveckling. De behöver också uppfatta att det finns ett förtroende från stat och skolhuvudman för den egna professionen.[86]

För att främja duktiga lärares karriärmöjligheter införde staten 2013 ett bidrag för skolhuvudmän att anställa så kallade förstelärare. Men, staten överlät åt skolhuvudmännen att besluta om dessa förstelärare överhuvudtaget ska finnas, hur de ska utses, vilka deras arbetsuppgifter ska vara och med vilket tidsperspektiv. Redan ett halvt år efter reformens genomförande kunde medierna konstatera att många skolhuvudmän struntar i att anställa förstelärare och de som anställs får tidsbegränsade förordnanden.[87] Lektorer, som närmast försvunnit från skolan, hamnade genom denna reform i ett ännu sämre läge, eftersom också den anställningen från 2013 lades i händerna på skolhuvudmännen, just desamma som under 20 år visat stor likgiltighet inför behovet av forskarutbildade lärare.[88] Staten har också från 2013 påbörjat ett försök med s.k. coacher för lärare samt skattemässigt avdragsgill läxhjälp för grundskoleelever och i båda fallen utan att det ställs krav på att utföraren ska vara lärarutbildad, alltså precis motsatsen till vad som från 2011 gäller för undervisning i skolan.[89]

Statens återkomst på skolarenan sker således utan att de kanske viktigaste strukturella förändringarna från 1990-talets början i grunden berörs. Kommunaliseringen består, systemet med elevpeng består och framför allt består systemet med att skolhuvudmännens tolkning av kursplanen och vilka metoder som ska användas i skolan övertrumfar professionens, lärarnas, tolkningar av detsamma. Dessutom kombineras statens ökade roll med nya marknadsprojekt av olika slag där andra kvalitetsregler gäller än för undervisningen i skolan.

Målstyrningens effekt på synen på kunskap

Som tidigare nämnts tog 1957 års skolberedning avstånd från idén om en "fixerad kunskapsstandard" i den nya sammanhållna grundskolan. När det inte längre var fråga om en relativt homogen elevgrupp utan om alla elever, måste elevernas "slutstandard" få variera. Målen skulle vara desamma för alla elever men hur långt dessa skulle nå ansågs vara en individuell fråga som inte samhället skulle reglera.[90]

Även SIA-utredningen, som tillsattes på grund av att antalet underpresterande elever var alltför stort, berörde samma problematik. Utredningen beskriver det som att skolan styrs av såväl allmänna som specifika mål, där de senare bland annat innefattar "skolans uppgift som förmedlare av kunskaper".[91] I betänkandet framhålls fördelen med tydligt formulerade mål, framför allt för att de kan fungera motivationsskapande för eleverna. Kursplanerna föreslås innehålla en mer ingående beskrivning för de grundläggande basfärdigheterna, som sedan ska följas upp med lokala delmål och individuella preciseringar.[92]

Lgr 80 betonar människans aktiva kunskapssökande och framhåller att skolans organisation och arbetssätt måste anpassas till detta. Elevernas egna erfarenheter ska utgöra utgångspunkt för en undersökande metodik. Kunskapsinnehåll och kunskapsform tonas ned.[93]

I direktiven till den 1991 tillsatta Läroplanskommittén framhåller regeringen att den mål- och resultatorienterade styrningen av skolan fordrar en omfattande bearbetning av läroplanerna. Med hänvisning till den nya styrningsformen föreslås att målen som ska vara precisa och utvärderingsbara. I sitt betänkande "Skola för bildning" diskuterar Läroplanskommittén kunskapsformerna "fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet". Betänkandet saknar emellertid innehållsliga preciseringar om vad barnen ska lära sig i skolan men framhåller hur lärandet ska gå till, bland annat genom samarbete, ansvarstagande, träning i kritiskt tänkande, och vad som är syftet med elevens skolutbildning. Eftersom Läroplanskommittén anser att en klassisk bildningsuppfattning inte låter sig förenas med kraven på tydliga och konkreta mål föreslår den en konstruktion med strävansmål och uppnåendemål. De förra ska vara vida och höga och ange arbetets inriktning medan de senare ska ange vilka kunskaper grundskolan ska garantera alla elever. [94]

Ninni Wahlström framhåller att målkonstruktionen inte alls löste den spänning som låg mellan allmän medborgerlig bildning, bland annat medborgarnas demokratiska fostran, och personlig bildning. Frågan var om endast kunskaper skulle betygsättas till skillnad från förhållningssätt, samarbetskompetens, tolerans etc. Wahlström menar att den nationella utvärderingen av skolan har visat att det är andelen elever som nått uppnåendemålen som diskuteras, inte strävansmålen. Således anser hon att även om begreppet "bildning" lyftes fram av Läroplanskommittén så blev det inte mycket fokus på detta. Målen, liksom för övrigt de nya läroplanerna, blev en funktion av styrningsformen, inte av en diskussion kring kunskapssyn eller kunskapsinnehåll.[95]

Motiv och tolkningar

Inledningsvis nämndes tre frågor kring målstyrningen av skolan. De var: Vilka argument fanns för att införa målstyrning? Vad blev resultatet av målstyrningens införande? Hur kan man tolka denna förändring? Som en allmän bakgrund finns förstås samhällsutvecklingen i stort. Det förtjänar påpekas att under de 40 år som föregick införandet av ett mål- och resultatstyrt system i skolan genomgick inte bara begreppet "likvärdighet" en innehållslig förskjutning. Förhållandet var detsamma även för flera av de övriga bärande begreppen. Ninni Wahlström konstaterar att innebörden i begreppet "kommunalisering" ändrades från under 1960-talet "en kommunal verkställighet av statliga beslut" till 1989 "ett i huvudsak kommunalt ansvarstagande och en kommunal beslutsrätt för skolverksamheten". Begreppet "decentralisering" ändrades från, under 1970-talet, "ökad lokal bestämmanderätt" av vissa skolresurser till, under tidigt 1990-tal, att "kommunerna får ett självständigt drifts- och verksamhetsansvar för skolan med egen beslutsrätt över skolans organisation". Begreppet "målstyrning" innebar i Skolkommissionens betänkande 1948 att skolans centrala mål skulle styra verksamheten och att skolans personal skulle prioritera, ställa upp delmål och välja metod att nå målet. Vid mitten av 1980-talet angav några utredningar målstyrning till "behovsinriktad resursfördelning" och senare blev det till "graden av frihet" att lokalt välja medel för att nå målen, alltså ett relativt begrepp.[96]

Varför decentralisering och målstyrning?

När man ser till hur införandet av mål- och resultatstyrning, som var den officiella benämningen, motiverades, har det redan framgått att argumenten varierade, dels från tid till annan, dels vid respektive tillfälle. Genomgående motiverades decentralisering av statliga beslutsbefogenheter till kommunen med:

argument kring medinflytande och demokrati;
argument kring ekonomisk effektivitet;
argument kring vikten av att ta till vara den professionella kompetensen inom skolan och detta skulle befordra såväl 1 som 2.

Ulf P. Lundgren påpekar att under 1970- och 1980-talen kom skolans resultat att få en allt mer medial uppmärksamhet. Mot bakgrund av internationella kunskapsmätningar uppstod en diskussion om skolans produktivitet och effektivitet, inklusive den politiska styrningens betydelse.[97] Lundgren menar att två huvudlinjer uppstod, dels att decentralisera starkt centrala system och ge större utrymme för de professionella, dels att öppna för en marknad genom privatisering och/eller skolpeng. Även i Sverige fanns dessa tankegångar representerade under 1980-talet. Kraven på decentralisering motiverades allt mer av argument om ökad effektivitet och produktivitet.[98]

Trendkänslighet som bakgrundsfaktor

Ett årtionde innan målstyrningsidéerna fick fäste i de kommunala och statliga förvaltningarna hade liknande idéer förekommit i statsförvaltningen och då med benämningen programbudgetering. Ytterligare ett årtionde tidigare, under 1960-talet, fanns en tydlig trend med målstyrningstänkande inom näringslivet. Organisationers behov av att uppfattas som moderna och rationella är ofta en stark drivkraft för organisatorisk förändring. Under den tidsperiod när målstyrningen fick fäste och mot bakgrund av diskussionen om den offentliga sektorns effektivitetsbekymmer, låg det nära till hands också för ansvariga politiker och tjänstemän i staten och kommunerna att anamma de i förvaltningspolitiska sammanhang då mycket moderna målstyrningsideérna. Inom förvaltningsforskning framhålls ofta betydelsen av idéer om hur man på "bästa" sätt organiserar en verksamhet, eftersom sådana idéer tenderar att få stor spridning.[99] Även inom organisationsforskning har det framkommit att olika geografiskt spridda och verksamhetsmässigt olika organisationer tenderar att ta till sig samma idéer vid ungefär samma tidpunkt. Just målstyrning är ett exempel på en sådan idé.[100]

Hur kan man tolka införandet och effekten av målstyrning i skolan?

Det kan knappast råda någon tvekan om att införandet av målstyrning inom skolans område var ett uttryck för en tidsbunden uppfattning om hur man kan effektivisera offentlig verksamhet, om man så vill ett uttryck för en trend bland politiker och tjänstemän. När det gäller skolan hade detta varit under diskussion i flera decennier men med tydliga förbehåll, nämligen att staten behövdes som garant för likvärdighet och att professionen skulle ha ett långtgående inflytande över verksamhetens utformning på basnivå. Strävan efter likvärdighet inom skolan markerades av att staten riktade specialdestinerade bidrag till verksamheten för att säkerställa att de önskade åtgärderna eller villkoren för undervisningen verkligen kom till stånd. Det statliga inflytandet ansågs särskilt viktigt när det gällde anställning av lärare och regleringen av deras anställningsvillkor. Fram till 1989 ansågs en kommunalisering av lärarna medföra en betydande risk för att alltför stora skillnader skulle uppstå mellan olika kommuner: "Likvärdigheten i utbildningsväsendet skulle då riskeras."[101] Fortfarande sågs staten som en garant för skolans kvalitet och då kunde den inte avhända sig ansvaret. Denna principiella invändning tog beslutsfattarna 1989 emellertid ingen hänsyn till. Det var således en helt annan variant av kommunalisering som infördes vid början av 1990-talet än den som 1946 års skolkommission förespråkade.

Kommunaliseringsbeslutet 1989 och den därefter följande utvecklingen när det gällde undervisningens villkor utgör ett ryggmärgsbrott mot det dittillsvarande synsättet på statens roll. De beslut som staten överförde till lokal nivå stannade hos de kommunala beslutsfattarna, senare kallade skolhuvudmännen, eftersom det också kunde vara fråga om enskilda ägare av fristående skolor. Till professionen överfördes inget inflytande. I stället innebar upplösningen av den statliga styrningen att professionen förlorade inflytande till skolhuvudmannen. Det blev plötsligt personer som varken behövde ha kunskaper om skolan som organisation, dess ämnen och mål, eller undervisning som sådant, som skulle avgöra alla väsentliga frågor som reglerade lärarnas vardag och undervisningens villkor.

Detta var emellertid inte nog. Just desamma, alltså skolhuvudmännen, tillsatte nu rektorer som inte heller de behövde ha vare sig utbildning eller kunskap om skolan. Samtidigt fick rektorerna ett vida större ansvar för verksamheten, såväl för resursanvändning, arbetsfördelning, anställningar, övrigt personalansvar, för fortbildning och såsom skolans pedagogiska ledare också för utbildningens och undervisningens inriktning.

Varför gjorde staten på detta vis? Faktum är att det i decennier hade funnits företrädare för sådant pedagogiskt tänkande som betonade processen i lärandet mer än innehållet i det som eleven lär sig. Elevens sökande efter kunskap skulle ersätta traditionell lärarledd undervisning. En extrem variant av det så kallade progressivistiska synsättet hade fått tolkningsföreträde vid lärarhögskolorna, Skolöverstyrelsen och utredningskanslierna. Ämneskunskaper sågs som umbärliga och således också behörighetsregler. Detta synsätt passade som hand i handske för de politiker som inspirerats av trendekonomer att relativisera skolans kvalitetsstödjande regelverk. I skolans fall var det symbiosen mellan ett kameralt synsätt på offentlig verksamhet hos politiker och ett extremt synsätt på undervisning och lärande bland inflytelserika företrädare för ämnet pedagogik, som ledde fram till utformningen av målstyrningen. De senares medverkan i processen gav de förra en nödtorftig legitimitet när det gällde avvecklingen av skolans kvalitetsstödjande regelverk.[102] Detta var dessutom en process i sig som fortsatte under mer än ett decennium efter att skolans kommunalisering trätt i kraft. Frågan om skolans timplan kan tjäna som exempel.

Timplanen sågs ända fram till kommunaliseringsbeslutet som ett skydd för eleverna, att de verkligen skulle få den undervisning som staten hade fastställt. När det så kallade Skolprojektet 1990 presenterade sina planer för den målstyrda skolans utformning och vilka effekter dessa skulle ha på skolans likvärdighet, betonades att det i framtiden skulle finnas såväl läroplaner som tim- och kursplaner.

Det blev tvärtom. Svenska kommunförbundet eftersträvade ett borttagande av såväl timplanen som andra statliga kvarvarande regler för skolan. Snart hävdades att det var ologiskt med en timplan i en målstyrd skola, varför den borde avskaffas.

Tidsstyrning, till exempel centrala timplaner och garanterad undervisningstid, bör slopas och ersättas av tydliga och konkreta mål som anger vad som ska åstadkommas ... Lagen ska adresseras till kommunens politiska organisation, inga regler direkt till rektor. Lagen ska inte innehålla detaljstyrning. Inga regler om personalens behörighet, kompetensutveckling eller skolplaner.[104]

En möjlig förklaring till skolans relativa misslyckande, efter att den överlämnats till kommuner och enskilda skolägare, är att de intentioner och resonemang som låg bakom införandet av decentralisering och målstyrning aldrig genomfördes när det gällde just skolan. De professionella i skolan, lärarna, blev ett villebråd som skulle fällas för att de kommunala beslutsfattarna skulle kunna effektivisera verksamheten. Således blev en viktig åtgärd att öka lärarnas arbetsbörda och samtidigt minska deras möjlighet att påverka sin yrkesverksamhet, alltså precis tvärt emot vad som framhållits som decentraliseringens och målstyrningens självklara teknik och som ett villkor för en lyckad decentralisering.

När läraryrket tappade sin attraktionskraft berodde det inte enbart på sjunkande reallöner utan lika mycket på ett förlorat inflytande över arbetssituationen och av yrkesidentiteten, såväl inom kommunala som fristående skolor. Lärarutbildningarna övergick från att vara attraktiva med många sökande per plats till att inte längre kunna fylla platserna. Det betyder att den viktigaste framgångsfaktorn för skolan, dugliga och engagerade lärare, blev satt under ett starkt och ökande tryck. Vad händer när välutbildade och engagerade lärare slutar om man inte kan ersätta dem med motsvarande kompetens? Lösningen blev introduktionen av en annan lärarroll där läraren, med Sven-Eric Liedmans formulering, blev "en tjänsteande i sin egen skola".

Skolresultaten började sjunka under 1990-talet, en negativ utveckling som fortsatt därefter. Många faktorer påverkar elevernas resultat och staten var länge obenägen att försöka påverka dem. De reformer som trädde i kraft 2011, bland annat en ny skollag, skärpta behörighetsregler, nya och mer innehållsligt preciserade läro- och kursplaner samt en ny lärarutbildning, utgör exempel på att staten håller på att återta sitt inflytande. Sammanfattningsvis kan det knappast tolkas på annat sätt än att målstyrningen av skolan inte ledde till vad tillskyndarna trodde, en oförändrad standard till en lägre kostnad. Det blev snarare en övergång till ett lagligt godtycke för skolhuvudmän. Kostnaderna för skolan har generellt inte sjunkit, trots att lektionstiden har minskat. Den administrativa bördan har ökat genom bland annat ett omfattande tillvalssystem för eleverna, fler möten och möteshandlingar för lärarna, ökade krav på dokumentation, ökade marknadsinsatser. Kort sagt har den målstyrda skolan blivit alltmer byråkratiserad. När det gäller standarden råder det knappast någon tvekan om att den generellt sett har sjunkit, även om olikheten i standard är lika påtaglig. Även om de just nu pågående reformerna så småningom kommer att få verkan torde nya reformer vara oundvikliga. Den senaste och ännu pågående reformperioden är en syntes av de två tidigare och innebär en förstärkning av statens roll men som knappast kommer att påverka vare sig lärarrollen eller kvaliteten i tillräcklig grad för att resultaten märkbart ska stiga. Mål- och resultatstyrning i skolan innebär fortfarande skolhuvudmannens primat över professionen. Kanske kan erfarenheten av det inträffade ligga till grund för framtida beslut som inte förväxlar mål och medel. När beslutsfattarna förälskar sig i ett visst medel blir detta lätt ett mål i sig. Då kan konsekvenserna bli kontraproduktiva i förhållande till det ursprungliga målet. Det är vad som hände skolan när mål- och resultatstyrning i praktiken blev mål för verksamheten.

Hans Albin Larsson

Texten ingår i antologin "14 röster kring samhällsstudier och didaktik" (2013).

Referenser

Allmänna anvisningar för undervisning och fostran på skolans högre stadier (1959), Stockholm: Skolöverstyrelsen.

Den nya Skolöverstyrelsen (1963), Stockholm: 1963 års organisationskommitté för skolväsendets centrala ledning m.m

Dir. 1991:117, Nya direktiv till Läroplanskommittén.

DsU 1987:1, Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.

DsU 1990:32, Nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

Englund, T. & Quennerstedt, A. (red. 2008), Vadå likvärdighet?: studier i utbildningspolitisk språkanvändning, Göteborg: Daidalos.

En plattform för skolans fortsatta utveckling, PM Skolsektionen, Svenska Kommunförbundet, Svenska kommunförbundets hemsida, uppdat. 28 december 1998.

Feldt, K-O. (1991), Alla dessa dagar, Stockholm: Norstedts förlag.

Fredriksson, A. (2010), Marknaden och lärarna: hur organiseringen av skolan påverkar lärares offentliga tjänstemannaskap, Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Granheim, M., Kogan, M. & Lundgren, U.P. (1990), Evaluation as Policymaking. Introducing evaluation into a national decentralised educational system, London: Jessica Kingsley Publishers.

Hornborg, A-C. (2012), Coaching och lekmannaterapi: en modern väckelse?, Stockholm: Dialogos.

Jacobsson, Bengt & Sahlin-Andersson, Kerstin (1995), Skolan och det nya verket. Skildringar från styrningens och utvärderingarnas tidevarv, Stockholm : Nerenius & Santérus.

Johnsson Harrie, A. (2009), Staten och läromedlen: En studie av den svenska statliga förhandsgranskningen av läromedel 1938-1991, Linköping: Linköpings universitet.

Larsson, H.A. (1980), Partireformationen: Från bondeförbund till centerparti, Lund: Liber.

- (2002), Skola eller kommunal ungdomsomsorg?: Om att försöka skapa en jämlik och demokratisk skola, Stockholm: SNS Förlag.

- (2011), Mot bättre vetande: En svensk skolhistoria, Stockholm: SNS Förlag.

- (2013), "Skolpolitiken", i Tarschys, D. & Lemne, M. (red.), Vad staten vill - Mål och ambitioner i svensk politik, Möklinta: Gidlunds.

Lgr 80 (1980), Läroplan för grundskolan, Stockholm: Liber.

Liedman, S-E. (2011), 'För friskolan - ur tiden', Dagens Nyheter 2010-10-19.

Likvärdighet - ett delat ansvar (1996), Skolverkets rapport nr 110, Stockholm: Liber.

Likvärdig utbildning i svensk grundskola. En kvantitativ analys av likvärdighet över tid (2012),Skolverkets rapport nr 374, Stockholm: Fritzes.

Lindensjö, B. & Lundgren U.P., (2000) Utbildningsreformer och politisk styrning, Stockholm: HLS Förlag.

Lundahl, L. (2011), "Gymnasiet som marknad", i Resultatdialog 2011. Vetenskapsrådets rapportserie 7:2011, Stockholm: Vetenskapsrådet.

Lundgren, U.P. (2004), Läroplaner och kursplaner som styrinstrument, Intern rapport 2004-09-07, Stockholm: Skolverket.

- (2011), Skolans huvudmannaskap och styrning, www.lararnashistoria.se (2011-10-01).

Läget i grundskolan 1999: En temabild utgiven av Skolverket (1999),Stockholm: Liber.

Lärares utbildning och undervisning i skolan (2007), Stockholm: Statskontoret.

Läroplaner för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna: Lpo 94: Lpf 94 (1994), Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Makten över yrket: Tankar om yrkesansvar och uppvärdering (2006), Stockholm: Lärarförbundet.

Montin, S. (2002) Moderna kommuner, Malmö: Liber.

Motioner 1947, FK:45, AK:26.

Persson, G. & Kask, P.J. (1997), Den som är skuldsatt är icke fri - Min berättelse om

hur Sverige återfick sunda statsfinanser, Uddevalla: Atlas.

Persson, S. (2008), Läraryrkets uppkomst och förändring. En sociologisk studie av lärares villkor, organisering och yrkesprojekt inom den grundläggande utbildningen i Sverige ca. 1800-2000, Göteborg: Göteborgs Universitet.

Prop. 1975/76:39, Skolans inre arbete.

Prop. 1980/81, Den statliga skoladministrationen m.m.

Prop. 1988/89:4, Skolans utveckling och styrning.

Prop. 1989/90:41, Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.

Prop. 1988/89:150, Med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1989/90, m. m.

Prop. 1990/91:117, Om en ny kommunallag.Prop. 1990/91:18, Ansvaret för skolan.

Prop. 1992/93:220, En ny läroplan : en ny läroplan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet.

Prop. 2012/13:14, Skattereduktion för läxhjälp.

Protokoll från SFLs kongress 1989 (1989), Stockholm: Svenska facklärarförbundet.

Resultatförbättring i grundskolan (2005), Internt arbetsmaterial 2005-05-02, Skolverket, www.skolverket.se

Richardson, G. (2010), Svensk utbildningshistoria: skola och samhälle förr och nu, Lund:

Studentlitteratur.

Ringarp, Johanna (2011),Professionens problematik : lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling, Stockholm: Makadam.

Rönnberg, L. (2013), "Skolans marknadsanpassning - kontroll som frälsare eller förgörare?", i Rönnberg, L., Strandberg, U., Wihlborg, E., & Winblad, U. (red. 2013), När förvaltning blir business - marknadiseringens utmaningar för demokratin och välfärdsstaten, Linköping: LinköpingUniversity Electronic Press.

Røvik, K.A. (1998),Moderne organisasjoner: trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet, Oslo: Fagbokforlaget.

SFS 1985:1100, Skollag.

SFS 1991:1121, Förordning med instruktion för Statens skolverk

Skolverkets lägesbedömning 2001, Rapport nr 211. Skolverkets hemsida 2002-1-28,

www.skolverket.se

Skolverkets lägesbedömning 2009 (2009), Stockholm: Skolverket.

Skolverkets lägesbedömning 2013 (2013), Stockholm: Skolverket.

Skolverkets statistik, www.skolverket.se

SOU 1945:38, Kommunindelningskommittén. 2, Betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner,

SOU 1948:27, 1946 års skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling.

SOU 1955:31, Skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärartillsättningen : betänkande.

SOU 1961:30, 1957 års skolberedning. 6, Grundskolan: betänkande.

SOU 1973:48, Skolans regionala ledning.

SOU 1974:53. Skolans arbetsmiljö.

SOU 1974:84, Stat och kommun i samverkan.

SOU 1977:78, Kommunerna : utbyggnad, utjämning, finansiering.

SOU 1978:52, Lägg besluten närmare människorna.

SOU 1978:65, Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

SOU 1980:5, Förenklad skoladministration.

SOU 1985:28, Aktivt folkstyre i kommuner och landsting.

SOU 1988:20, En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.

SOU 1992:94, Skola för bildning: huvudbetänkande av Läroplanskommittén.

SOU 2007:28, Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan - Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem.

SOU 2008:209, En hållbar lärarutbildning.

SOU 2013:30, Det tar tid - om effekter av skolpolitiska reformer,.

Statens styrning av skolan: Från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling, Rapport Riksdagens revisorer 2001/02:13.

Stenlås, N. (2009), En kår i kläm: läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier (2009), Stockholm: Finansdepartementet.

Ståhle, B. (2004), Gymnasieskolan i Norden: En nordisk jämförelse av skolor på gymnasienivå, "Den nordiska ISUSS-rapporten", The international Survey of Upper Secondary Schools (ISUSS), København: UNI.C.

Sundström, G. (2003) Ett relativt blygsamt förslag - Resultatstyrningens framväxt ur tre

perspektiv. Rapport 2001:2 från SCORE (Stockholms centrum för forskning om offentlig

sektor).

Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009 - Skolinspektionens erfarenheter och resultat (2010), Stockholm: Skolinspektionen.

U2011/6863/S, Uppdrag att stödja grundskolor i utanförskapsområden.

Vad händer med likvärdigheten i svensk skola? (2006), Stockholm: Skolverket.

Varför lämnar lärarna yrket? (2002), Stockholm: Lärarnas Riksförbund.

Wahlström, N. (2002), Om det förändrade ansvaret för skolan : vägen till mål- och resultatstyrning och några av dess konsekvenser, Örebro: Univ.

Wahlström, N. (2009), Mellan leverans och utbildning: Om lärande i en mål- och resultatstyrd skola, Göteborg: Daidalos.

Fotnoter

[1] För en översikt kring de olika reformperioderna, se t.ex. Larsson, H.A. (2011); Lindensjö, B. & Lundgren U.P. (2000); Richardson, G. (2010).

[2] Den sentida debatten innehåller snarare olika typer av förklaringar till varför måluppfyllelsen blivit sämre och varför elever från hem utan studietradition fått allt svårare att lyckas. Se t.ex. Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009 - Skolinspektionens erfarenheter och resultat (2010); Skolverkets lägesbedömning 2013 (2013).

[3] SOU 1948:27, 1946 års skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling.

[4] Frågan om skolstyrelsens roll återkom i 1951 års skolstyrelseutredning, SOU 1955:31, Skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärartillsättningen: betänkande.

[5] SOU 1948:27.

[6] Wahlström, N. (2002)innehåller resonemang om betydelsen av hur man ser på målstyrning. Samma gäller den s.k. SSK-utredningen, alltså SOU 1978:65, Skolan. En ändrad ansvarsfördelning samt SOU 1988:20. En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet och DsU 1987:1, Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.

[7] Artikeln är en bearbetning av Larsson, H.A. (2013).

[8] Motioner 1947, FK:45, AK:26. Decentraliseringsträvandena integreras under 1950-talet i en allmän lokaliseringspolitik. Jfr Larsson (1980), s. 148 f.

[9] SOU 1948:27.

[10] Synsättet var otvetydigt att den enskilde läraren skulle äga frihet att själv utforma undervisningen. SOU 1948:27, s. 439.

[11] Länsskolnämnderna existerade 1958-1991.De avskaffades i samband med att det målstyrda systemet trädde i kraft.

[12] SOU 1961:30, 1957 års skolberedning. 6, Grundskolan : betänkande, s. 143. Man kan notera att fasta kunskapsmål fanns för flick- och realskolan, skolformer som till sin karaktär var betydligt mer homogena än grundskolan.

[13] Lundgren, U.P. (2004).

[14] SOU 1974:84, Stat och kommun i samverkan.

[15] SOU 1978:52, Lägg besluten närmare människorna.

[16] SOU 1977:78, Kommunerna : utbyggnad, utjämning, finansiering.

[17] SOU 1974:53, Skolans arbetsmiljö.

[18] Prop. 1975/76:39, Skolans inre arbete.

[19] Ibid., s. 180. Genom detta beslut avskaffades för övrigt de procentsatser som med en normalfördelningskurva reglerat betygsstegen.

[20] Lgr 80 (1980), s. 58.

[21] SOU 1973:48, Skolans regionala ledning; SOU 1978:65, Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

[22] SOU 1978:65.

[23] SOU 1978:65.

[24] SOU 1980:5, Förenklad skoladministration; Prop. 1980/81, Den statliga skoladministrationen m.m.

[25] Dessa principer för läroplanen återkom med än större genomslag i 1994 års läroplan för grundskolan, Lpo 94.

[26] SOU 1985:28, Aktivt folkstyre i kommuner och landsting.

[27] DsU 1987:1, Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.

[28] SOU 1988:20;En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Jfr DsU 1987:1, Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.

[29] Prop. 1988/89:4, Skolans utveckling och styrning.

[30] Lundgren, U.P. (2011).

[31] Förhållandet är välkänt genom mängder med citat, se t.ex. Larsson, H.A (2011), s.135.

[32] Prop. 1989/90:41, Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer.

[33] Ringarp, Johanna (2011),s. 72ff.

[34] Prop. 1988/89:150, Med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1989/90, m. m., bilaga 1. Citat från s. 33f.

[35] Samma slutsats finns i Larsson, H.A. (2002) och (2011).

[36] Tal av Göran Persson vid Facklärarförbundets kongress 1989, Protokoll från SFLs kongress 1989, s. 84 ff. Se även Persson, G. & Kask, P.J. (1997), s. 156-162.

[37] Feldt, K-O. (1991), s. 352.

[38] Prop. 1989/90:41, Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare

och syofunktionärer, s. 5.

[39] Ringarp (2011), s. 93.

[40] Ibid., s. 73.

[41] DsU 1990:32, Nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna, s. 30.

[42] Ibid., s. 34.

[43] Prop. 1990/91:18, Ansvaret för skolan.

[44] Dir. 1991:117, Nya direktiv till Läroplanskommittén.

[45] Wahlström, N. (2002), s. 213.

[46] Montin, S. (2002), s. 112.

[47] Prop. 1990/91:117, Om en ny kommunallag.

[48] Montin, S (2002), s. 112.

[49] Wahlström, N. (2002), s. 217ff.

[50] Läroplaner för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna: Lpo 94: Lpf 94 (1994).

[51] Detta finns beskrivet på många håll, se t.ex. Richardson, G. (2010); Larsson, H.A. (2011).

[52] Prop. 1990/91:18, Ansvaret för skolan, citatet från s. 20; SFS 1991:1121, Förordning med instruktion för Statens skolverk, med ändringar t.o.m. 2001-06-13.

[53] SFS 1985:1100, Skollag, kap. 9.

[54] Enligt Skolverkets statistik fanns läsåret 1991/92 ca 90 fristående grundskolor. Ett decennium senare hade antalet fyrdubblats och var ca 350 år 2001. Då fanns också ca 90 fristående gymnasieskolor. Åtta år senare var antalet fristående grundskolor 709 och fristående gymnasieskolor 458. Drygt 55 000 elever fanns 2001 i fristående skolor, vilket utgjorde ca 3 procent av alla elever. Läsåret 2009/10 återfanns 11 procent av grundskoleeleverna i fristående skolor. Totalt fanns 4 660 grundskolor läsåret 2009/10.

[55] Lundahl, L. (2011); Rönnberg, L. (2013).

[56] Skolverkets statistik; Lärares utbildning och undervisning i skolan (2007); Jfr Larsson, H.A. (2011), kap. 5.

[57] Allmänna anvisningar för undervisning och fostran på skolans högre stadier (1959).

[58] Det s.k. Avtal 2000, ett femårsavtal mellan lärarfacken och Svenska kommunförbundet, ingicks 1996 och var högst kontroversiellt bland lärarfackens medlemmar. Det innebar individuell lönesättning men många lärare har vittnat om större arbetsbelastning och mindre frihet samtidigt som lönerna fortsatte släpa efter. Jfr Stenlås, N. (2009).

[59] Ståhle, B. (2004).

[60] Jfr SOU 2008:209, En hållbar lärarutbildning.

[61] Makten över yrket: Tankar om yrkesansvar och uppvärdering (2006).

[62] Jfr Persson, S. (2008).

[63] Stenlås, N. (2009).

[64] Lärares utbildning och undervisning i skolan (2007).

[65] Stenlås, N. (2009); Varför lämnar lärarna yrket? (2002).

[66] Fredriksson, A. (2010).

[67] Idéhistorikern Sven-Eric Liedman använder uttrycket "tjänsteandar i sin egen skola" för lärarnas devalverade ställning, Dagens Nyheter 2011-10-19. Han skriver: "Skolans värld invaderades av smarta ekonomer som inte hade begrepp om vad undervisning och utbildning är för något. De visste däremot hur man kunde driva företag och ersatte så snart möjligheter gavs professionella rektorer med folk av sin egen sort. Över huvud förpassades lärarna till marginalerna. De blev tjänsteandar i sin egen skola."

[68] Wahlström, N. (2002), s. 220ff.

[69] Ibid., s. 229f.

[70] En plattform för skolans fortsatta utveckling.

[71] Dir. 1991:117, Nya direktiv till Läroplanskommittén.

[72] Prop. 1992/93:220, En ny läroplan: en ny läroplan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

[73] Skolverkets lägesbedömning 2001, Rapport nr 211.

[74] Resultatförbättring i grundskolan (2005); Se även Skolverkets lägesbedömning 2005.

[75] SOU 2007:28, Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan - Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem.

[76] Skolverkets lägesbedömning 2009 (2009); Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009 - Skolinspektionens erfarenheter och resultat (2010).

[77] Johnsson Harrie, A. (2009).

[78] Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet.

[79] Likvärdighet - ett delat ansvar (1996).

[80] Läget i grundskolan 1999: En temabild utgiven av Skolverket (1999).

[81] Statens styrning av skolan: Från målstyrning till uppsökande bidragsförmedling. Redan 1993/94 påpekade Riksdagens revisorer att regeringen inte tillräckligt hade klargjort konsekvenserna av finansieringssystemet: (förs. 1993/94, RR11). Jfr Skolverkets senare analys: Likvärdig utbildning i svensk grundskola. En kvantitativ analys av likvärdighet över tid (2012).

[82] Vad händer med likvärdigheten i svensk skola? (2006).

[83] SOU 2013:30, Det tar tid - om effekter av skolpolitiska reformer.

[84] Ibid., s. 16.

[85] Ibid., s. 13.

[86] Ibid., s. 16.

[87] Sveriges kommuners och landstings tidning Dagens Samhälle konstaterar att "20 kommuner och rätt många fristående skolor - över 250 - har inte sökt pengar redan nu till hösten", Dagens Samhälle, 4 nov. 2013.

[88] Perioden 1994-2013 minskade antalet lektorer från 880 till 115, alltså med 87 %. Se Skolverkets statistik.

[89] Om coachbranschen i allmänhet, se Hornborg, A-C. (2012); om coacher i skolan, se regeringsuppdraget: U2011/6863/S, Uppdrag att stödja grundskolor i utanförskapsområden; om avdragsgill läxhjälp, se Prop. 2012/13:14, Skattereduktion för läxhjälp.

[90] SOU 1961:30, 1957 års skolberedning. 6, Grundskolan: betänkande, s. 61,67C; Jfr Walhlström, N. (2002), s. 233f.

[91] SOU 1974:53, Skolans arbetsmiljö, s. 302.

[92] Ibid., s. 303 f.

[93] Lgr 80 (1980); SOU 1992:94, Skola för bildning: huvudbetänkande av Läroplanskommittén, s. 62.

[94] SOU 1992:94, Skola för bildning: huvudbetänkande av Läroplanskommittén, s. 320f; Jfr Wahlström, N. (2002), s. 235.

[95] Wahlström, N. (2002), s. 241.

[96] Ibid., s. 213f.; Jfr Likvärdig utbildning i svensk grundskola. En kvantitativ analys av likvärdighet över tid (2012).

[97] Se t.ex. Granheim, M., Kogan, M. & Lundgren, U.P. (1990); Lindensjö, B. & Lundgren, U.P. (1990).

[98] Lundgren, U.P. (2011).

[99] Montin, S. (2002), s. 110.

[100] Se t.ex. Røvik, K.A. (1998).

[101] SOU 1988:20, En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet, s. 91.

[102] Detta resonemang finns utvecklat i Larsson, H.A. (2011), särskilt kap. 5 och 6.

[103] DsU 1990:32, Nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna, s. 34.

[104] En plattform för skolans fortsatta utveckling.

När medlet blev mål - Om mål- och resultatstyrningens effekter på skolan

Avancerade inställningar