Skolan förblir vad som helst!

Bestämmer kommunerna för lite över skolan? Man skulle kunna tro det när man tar del av reaktionen från kommunförbundets beredningsutskott när det gäller skollagskommitténs förslag till en ny skollag som presenterades i måndags. Redan dagen före framförde kommunförbundets ledning i en debattartikel (DN 15/12) att förslaget "andas en djup misstro mot kommunerna" och att det "på ett flagrant sätt bryter mot grundtanken bakom den lokala demokratin". Kommunförbundet har fel! Skollagskommitténs förslag är i stället alldeles för utslätat när det gäller att slå vakt om kvaliteten i skolan. Det baseras dessutom på en haltande analys eller väldigt begränsad problembild.

Problemet med dagens skola är att den kan vara precis vad som helst inom de mycket vida ramar som skollagen och läroplanen anger. Skollagskommitténs förslag handlar om att ge rektorerna och i någon mån lärarna en sorts immunitet emot kommunala missgrepp. Det är därför kommunförbundets ledning reagerar som den gör. I förslaget ligger också bl.a. att endast behöriga lärare och lärare med tillsvidareanställning skall få sätta betyg samt att elever tillförsäkras möjligheten av att överklaga betyg. Skälen som anges av kommittén är krav på likvärdighet och rättssäkerhet för eleverna. Ambitionen är god men diagnosen är haltande och medicineringen kommer därför att bli helt verkningslös.

Bakgrund är följande: Skolförordningen från 1971, upphävd 1990, innehöll tillsammans med läroplanen de viktigaste inslagen i den statliga kvalitetskontrollen av skolan. För att bli rektor skulle man vara "behörig till ordinarie tjänst som lärare vid skolform som ingår i rektors arbetsområde". Endast om synnerliga skäl förelåg kunde den som var obehörig som lärare komma i fråga. För att bli anställd som lärare var kraven tydligt specificerade för olika nivåer och ämnen. Det skall jämföras med formuleringarna i skollagen från 1986 och dess senare tillägg: "Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt." Eftersom alla människor har förvärvat någon sorts pedagogisk insikt betyder bestämmelsen egentligen: Till rektor kan vem som helst utses. För anställning som lärare krävs "svensk lärarexamen, respektive barn- och ungdomspedagogisk examen". Det finns alltså inga föreskrifter om att man skall ha en viss ämnesutbildning för att anställas för att undervisa i vissa ämnen. I stället föreskrivs att kommuner och landsting är skyldiga att för undervisningen använda lärare, förskollärare eller fritidspedagoger "som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva". Om personer med föreskriven utbildning saknas kan, enligt ett tillägg från 1997, annan person anställas för högst ett år. Utan att upphäva detta gjorde statsmakterna 1999 ett annat tillägg om att den som inte är behörig ändå får anställas utan tidsbegränsning, "om det saknas behöriga sökande och om det finns särskilda skäl samt om den sökande har motsvarande kompetens för den undervisning som anställningen avser och det dessutom finns skäl att anta att den sökande är lämpad att sköta undervisningen".

Den tidigare absoluta kopplingen mellan varje lärares ämneskompetens och arbetsuppgifter har således brutits och ersatts med en högst relativ koppling. Rektor, som alltså inte längre själv behöver ha vare sig skol- eller lärarbakgrund, är den som skall avgöra om en viss lärare har en utbildning avsedd för den undervisning hon i huvudsak skall bedriva respektive om en outbildad kan anses vara lämpad. Att då markera rektors autonomi visavi kommunen blir bakvänt om man inte samtidigt uppställer några kompetenskrav på vem som skall bli rektor. Det är ju kommunen som tillsätter rektor och som tilldelar henne en viss budget. Lika bakvänt blir det att föreskriva att endast behöriga lärare får sätta betyg, eftersom den formella behörigheten i nuläget inte alls säkerställer att läraren i fråga har utbildning i det hon eller han undervisar. En obehörig kan med nuvarande regler i realiteten vara mer behörig.

Makten över skolan överfördes stegvis till kommunerna och definitivt genom kommunaliseringsbeslutet 1989. Kommunerna fick i princip fria händer att nå de statligt uppställda målen. Därmed avvecklades i snabb takt en serie bestämmelser av stor betydelse för undervisningens förutsättningar, nämligen kring statsanslagens användning, till exempel klassernas storlek, rektorernas behörighet, kompetenskraven på lärarna, undervisningens innehåll och ämnenas utrymme på schemat. Kommunen blev den instans som skulle tolka de statliga målen, planera verksamheten, genomföra den och därpå utvärdera den, allt detta samtidigt som en ny ekonomisk kris kring 1990 innebar att staten i hög grad övervältrade besparingsbördan på kommunerna. Härigenom kom kommunernas intresse- och samarbetsorganisation, Svenska kommunförbundet, att som arbetsgivarorganisation få en central position då det gällde att tolka vad statens uppdrag till kommunerna innebär. Det gällde inte enbart att bedöma kostnaden för en fullgod skolverksamhet utan att utifrån gällande författningar söka efter den ekonomiskt sett minst kostnadskrävande tolkningen av vad kommunerna hade att ansvara för. I den ständigt pågående förändringsprocessen blev kommunförbundets bidrag att konsekvent verka för att undanröja sådana bestämmelser i författningarna som utifrån ett budgetperspektiv kunde uppfattas som hinder för besparingar. Eftersom det var en statlig angelägenhet att besparingarna verkligen kom till stånd fanns en statskommunal samsyn i detta sammanhang. Tillkomsten av arbetslag, avtalen kring lärarnas arbetstider, diffusgörandet av lärarnas identitet, de större klasserna, borttagandet av behörighetsregler, timplaner och senast förslaget om att också ta bort kursplaner skall ses i ljuset av detta besparingsintresse. Således, samma part, kommunen, fick huvudansvaret för såväl ekonomin som de pedagogiska resultaten.

Skolverksamheten är endast en del men en av de två största utgiftsposterna i den totala kommunala verksamheten. Uppfyllelsen av skolans ekonomiska balansmål påverkar därför i hög grad det ekonomiska utrymmet för andra kommunala verksamheter. Om de ekonomiska balansmålen nås eller ej är dessutom mycket lätt att avläsa medan de pedagogiska strävans- och uppnåendemålen kan tolkas tämligen fritt. Därför det är logiskt att de ekonomiska målen överordnades de pedagogiska. Tolkningen av vilken typ av lärare som skall finnas, hur skolarbetet skall gå till och vad eleverna skall lära sig etcetera, lades alltså i praktiken i händerna på personer som hade det ekonomiska ansvaret. Den avvecklingslinje av skolans kvalitetsgarantier som kommunförbundet drev i samarbete med staten behövde dock ett visst stöd, en sorts legitimering, från vetenskapen och det tillhandahölls av vissa representanter för ämnet pedagogik, ofta verksamma vid lärarhögskolornas pedagogikinstitutioner, som i förhållande till andra ämnesföreträdare fick en helt dominant ställning i de instanser där de skolpolitiska förändringarna bereds.

Politiskt sett har enigheten kring skolan varit mer noterbar än de meningsskiljaktigheter som funnits. Upplösningen av behörighetsregler och timplaner bidrog till att göra grundskolans senare år till en treämnesskola där rektorer styr resurser över till de tre ämnen i vilka skolans grad av måluppfyllelse jämförs med andra skolors. Detta medförde att utbildningen i andra ämnen, de som i realiteten inte kontrolleras, eftersattes.

Lärarrollens utveckling i riktning mot att innehålla allehanda verksamheter i skolan, gärna kombinerat med undervisning, innebar att lärarna i betydande grad blev trivselvaktmästare, representanter för vuxenvärlden som genom en god hand med barn och ungdomar skulle påverka arbetsmiljön i positiv riktning. Skillnaden mellan olika lärarkategorier och därmed kraven på speciell ämnesmässig, pedagogisk och didaktisk kunskap och färdighet, relativiserades till förmån för en sorts allmän lärarkunskap. Eftersom samtidigt ordningsproblemen i skolorna inte visade någon markant förbättring kunde lärarbristen inte motverkas genom att yrket i tillräcklig grad lockade dem som var utbildade till lärare. Således blev det nödvändigt för att nödtorftigt fylla luckorna att införa kortare behörighetsgivande utbildningar kombinerade med ekonomiska förmåner, som normala lärarstudenter inte får del av. Lärarutbildningen har följdriktigt genomgått en gradvis förändring i riktning mot att lärare, oberoende av primär inriktning, skall vara insatsbara på alla nivåer i skolan, något som markeras genom riksdagsbeslutet år 2000 om en ny lärarutbildning.

Kommunaliseringsbeslutet 1989 föregicks av ett distinkt ställningstagande för skolans fortsatta likvärdighet i alla kommuner över hela landet. Skolministern uppställde sex faktorer som skulle garantera likvärdighet. De var: 1) en tydlig läroplan; 2) en lärarutbildning som är likvärdig över hela landet; 3) en fortbildning som bygger på varje lärares bedömning av vad hon eller han behöver för fortbildning; 4) ett statsbidragssystem som är specialdestinerat för skolans verksamhet; 5) ett utvärderingssystem och en uppföljning av skolans verksamhet som visar hur väl insatserna lyckas i olika skolor och kommuner; 6) centrala behörighetsregler och meritvärdering. Ett decennium efter att kommunaliseringen trädde i kraft kan man hävda att ingen av de nämnda faktorerna uppfyllts och att skolan följdriktigt inte heller är likvärdig. Det är i ljuset av detta förhållande man skall se skollagskommitténs ambition att stärka skolornas likvärdighet och elevernas rättssäkerhet. Ambitionen är god men diagnosen är haltande och medicineringen kommer därför att bli helt verkningslös. En målstyrd skola hade kunnat fungera om det funnits distinkta behörighetsregler för olika lärarkategorier och rektorer och en garanterad minimitid för alla ämnen. I nuläget blir likvärdigheten mer en förhoppning eller en politisk besvärjelse.

Hans Albin Larsson

Historiker och lärarutbildare vid Högskolan i Jönköping