Vad har hänt med den svenska skolan? 

Den finländska och svenska skolan har stora likheter i sin yttre skepnad. Ser man närmare på dem finner man emellertid att skillnaderna är betydande. Samtidigt som Finland internationellt sett har vunnit uppmärksamhet för god skolkvalitet har Sverige haft en vikande utveckling. Debatten i Sverige om skolan har under senare år varit intensiv och många reformer är på väg, alla med syftet att höja kvaliteten i allmänhet och elevernas måluppfyllelse i synnerhet.

Vad har hänt?

Skolsystemet i Sverige och Finland har medeltida anor och uppvisar stor likhet också efter 1809. Den skillnad som nu finns är ett sentida fenomen, framvuxet under de senaste 50 åren. I Sverige fanns ända fram till 1960-talet en skolorganisation som ibland kallades parallellskola, dvs. att eleverna efter den gemensamma folkskolan kunde gå olika studievägar. Den viktigaste skolpolitiska frågan efter 1945 var att ge fler med goda studieförutsättningar, oberoende av social tillhörighet, chans att gå vidare mot högre studier. De övriga skulle få en yrkesutbildning som svarade mot deras egna förutsättningar och arbetsmarknadens behov. Skolplikten förlängdes med två år, och alla skulle få en bättre medborgarutbildning. Detta var vad som allmänt avsågs med begreppet "en demokratisk skola". Ingen debattör av betydelse under 1940- och 50-talen kom på tanken att föreslå ett enhetligt kursinnehåll - lika för alla.

Grundskolan infördes 1962 och redan efter några år fick begreppet "en demokratisk skola" en annan tolkning bland politikerna, nämligen att alla elever oberoende av svårigheter och gåvor läser samma kurser. År 1968 kom beslutet om att göra grundskolan likformig. Det blev nu nödvändigt att hitta en mellannivå: de mest skoltrötta fick därför läsa mer teori än tidigare medan de mest studieinriktade fick läsa mindre. Snart stod det emellertid klart att den nya grundskolan inte alls fungerade så som dess tillskyndare hade trott. De skoltrötta eleverna blev inte färre. Sverige hade emellertid gott om pengar och väjde inte för stora investeringar inom utbildningen.

En ny lösning blev att föra in fritidsaktiviteter i skolan och låta kommunen bestämma mer över verksamheten. Omsorgsskolan gjorde nu sitt intåg steg för steg. Det ansågs önskvärt att lärarna träffade sina elever oftare. Därför fick de undervisa i fler ämnen, även om de saknade egen utbildning i dem. Lärarrollen försköts från undervisning till allehanda övriga sysslor. Den sammanhållna klassen var rättesnöret. Vid mitten av 1970-talet vek konjunkturen. Samtidigt började en uppmjukning av den statliga styrningen av skolan. Femton år senare hade den lett till att staten endast angav mål och riktlinjer för skolan.

År 1980 kom en ny läroplan för grundskolan där många beslut, om exempelvis förstärkningsresurser och tillvalsämnen, decentraliserades till de kommunala skolstyrelserna. Samtidigt försvann centrala direktiv för hur undervisning i basfärdigheter - svenska, matte och engelska - skulle utformas. Eleverna fick betyg bara i årskurs 8 och 9. 1980 års läroplan kan ses som ett försök att underlätta för de mindre studieinriktade eleverna. Bland annat minskade undervisningen i så kallade orienteringsämnen och praktikperioderna blev avsevärt längre. Förändringen gällde dock inte eleverna individuellt - resurserna fördelades lika för alla, och klassernas sammansättning skulle inte baseras på elevernas förutsättningar.

Under 1980-talet påverkades den förhärskande synen på demokrati och jämlikhet av kärvare ekonomiska förutsättningar och blev mer marknadsorienterad. Paradoxalt nog fortsatte en förändring mot omsorgsskola. En borgerlig reaktion mot den offentliga skolan, som betraktades som alltför enhetlig och samtidigt oordnad, blev att söka privata alternativ.

Sammantaget innebar 1970- och 80-talets förändringar att skolan blev mer lokalt styrd, att undervisningsmomenten och därmed kursinnehållets betydelse tonades ner till förmån för en uttalad strävan efter basfärdigheter och social fostran. En ny lärarutbildning för grundskolan lanserades med mindre djup och större bredd i kunskaperna, samt mindre tonvikt på rollen som undervisare och mer på rollen som social harmoniskapare.

Ekonomin får styra - kvaliteten dalar

Parallellt med att allt fler beslut om skolan flyttades från staten till kommunerna brottades staten med budget- och underskottsbekymmer. Arbetslösheten steg och många ekonomer kom att ha synpunkter på hur utbildningsverksamhet skulle organiseras för att vara effektiv. Ett antal politiska beslut under 1980-talet upplöste det tidigare regelverket kring skolan, och 1989 kom beslutet om totalkommunalisering av skolan.

Effekten blev dramatisk. Den kommunala budgeten blev nu styrande för tolkningen av vad som var skolans uppgifter. Därmed avvecklades i snabb takt en serie bestämmelser av stor betydelse för undervisningens förutsättningar. Dessa rörde bland annat klassernas storlek, rektorernas behörighet, kompetenskraven på lärarna, undervisningens innehåll och ämnenas utrymme på schemat. Kommunen blev den instans som skulle tolka de statliga målen, planera verksamheten, genomföra den och därpå utvärdera den - allt detta samtidigt som en ny ekonomisk kris i början på 1990-talet innebar att staten i hög grad vältrade över besparingsbördan på kommunerna. Härigenom kom kommunernas arbetsgivarorganisation, Svenska kommunförbundet, att få en central position när det gällde att tolka statens uppdrag till kommunerna.

Skolverksamheten är en av de två största kommunala utgiftsposterna. Det är lätt att avläsa om de ekonomiska balansmålen nås medan de pedagogiska målen kan tolkas tämligen fritt. Därför är det logiskt att de ekonomiska målen överordnades de pedagogiska. Tolkningen av vilken typ av lärare som ska finnas, hur skolarbetet ska gå till och vad eleverna ska lära sig lades alltså i praktiken i händerna på personer som hade det ekonomiska ansvaret.

Några år efter beslutet om att kommunalisera skolan beslöts i politisk enighet att s.k. elevpeng skulle införas. Det betyder att eleven får välja skola och att skattepengar tilldelas den skola eleven väljer, oberoende av om skolan är kommunal eller fristående, dvs. privatägd. Till detta skall läggas att nya läroplaner för grundskolan och gymnasieskolan infördes 1994. Målstyrning var modeordet, vilket innebar att staten uppställde mål för skolan men sedan överlät åt kommun och rektor att tolka dem. Innehållet i undervisningen blev således en fråga för den enskilda skolan att besluta om, bara de statliga målen nåddes. Dessa var emellertid allt annat än tydliga, varför både innehåll och kvalitet på undervisningen snart blev högst varierande.

All kontroll försvinner

Inför beslutet 1989 om kommunalisering ställde skolminister Göran Persson upp sex faktorer som skulle garantera skolans likvärdighet för alla elever:

• en tydlig läroplan

• en lärarutbildning som är likvärdig över hela landet

• en fortbildning som bygger på varje lärares bedömning av vad hon eller han behöver för fortbildning

• ett statsbidragssystem som är specialdestinerat för skolans verksamhet

• ett utvärderingssystem och en uppföljning av skolans verksamhet som visar hur väl insatserna lyckas i olika skolor och kommuner

• centrala behörighetsregler och meritvärdering.

Redan tio år efter att kommunaliseringen trädde i kraft kunde man konstatera att ingen av de nämnda faktorerna hade uppfyllts och att skolan följdriktigt inte heller kunde bli likvärdig för alla elever.

Gradvis kom kombinationen av målstyrning och elevpeng att innebära att skolorna började konkurrera med sådant som kunde locka elever. Det rörde sig inte om en vanlig konkurrens där säljarna tävlar om kunden, eftersom i detta fall den som betalar, skattebetalaren, inte kunde påverka beslutet. Det blev föräldrarna och eleverna själva när de blivit 15 eller 16 år gamla som bestämde var skattepengarna skulle hamna. Skolorna började nu marknadsföra sig med erbjudanden om höga betyg, allehanda materiella förmåner (datorer, resor, körkort m.m.) och inte minst mycket fritid. Flera stora friskolekoncerner uppstod som snart kvitterade ut betydande vinster. Det blev en konkurrensfördel för en skola att minimera antalet lektioner, vilket sammanföll med skolägarnas (både kommuner eller privata bolag) intresse av att hålla kostnaderna nere. Färre lärare och mindre lokaler innebär lägre kostnader. Systemet ifrågasattes emellertid av allt fler och när Sverige dalade i de internationella undersökningarna TIMMS och PISA ökade kritiken.

Man kan säga att den viktiga principen om att klasserna inte skulle vara nivågrupperade helt överflyglades av att skolorna som sådana nu kunde vara segregerande. En kategori av fristående skolor som uppstod var sådana som bygger på en viss religiös profil trots att de finansieras med skattemedel. Fastän undervisningen inte får vara religiöst präglad ansågs skolorna få vara det. Detta markerar en förskjutning i synen på vad som är viktigast, från betoning av elevens rätt till konfessionsfri utbildning till föräldrarnas rätt till religiös indoktrinering av sina barn.

Lärarutbildningen genomgick en gradvis förändring i riktning mot att lärare, oberoende av primär inriktning, skulle vara insatsbara på alla nivåer i skolan, något som markeras genom riksdagsbeslutet år 2000 om en ny lärarutbildning. Vikten av ämneskunskaper tonades ner och bredd ansågs viktigare än djup. Denna utveckling sammanföll med att företrädarna för universitetsdisciplinen pedagogik fick, i förhållande till andra ämnesföreträdare, en helt dominant ställning i de instanser där de skolpolitiska förändringarna bereds.

Några tolkningar

Politiskt sett har enigheten kring skolan varit mer noterbar än de meningsskiljaktigheter som funnits. Under 1980-talet, samtidigt med att ett marknadsorienterat synsätt växte fram på många håll i samhället, orienterade sig de politiska partierna gradvis mot att betrakta också skolan utifrån ett marknadsperspektiv men utan att tänka på att den som betalar också måste få bestämma. Sett i ett längre perspektiv fortsatte försvagningen av ämnenas ställning i skolan. Upplösningen av behörighetsregler och timplaner bidrog till att göra grundskolans senare år till en treämnesskola där rektorer styrde resurser över till de tre ämnen (svenska, engelska och matematik) i vilka skolans grad av måluppfyllelse jämförs med andra skolors. Detta medförde att utbildningen i andra ämnen, de som i realiteten inte kontrollerades, eftersattes.

Det fanns ett gemensamt intresse för dem som ville finna former för lågbudgetlösningar och vissa teoretiskt inriktade pedagoger på så sätt att båda kategorierna såg ämneskunskaper som något mindre viktigt, inte onödigt men något som har ett begränsat värde. För de kameralt inriktade gällde det att renodla det kommunala uppdraget till den billigaste tolkningen och för de teoretiska pedagogerna gällde det att utnyttja situationen till att föra fram de egna käpphästarna om "helhetssyn", temastudier, nya ämneskonstruktioner och pedagogisk yrkeskompetens som lösningar på skolans problem. Den nya lärarutbildningens innehåll skall ses utifrån detta perspektiv. Företrädare för andra vetenskaper eller skolämnen fick aldrig någon reell möjlighet att påverka utformningen.

Lärarrollens utveckling i riktning mot att innehålla allehanda verksamheter i skolan, gärna kombinerat med undervisning, innebar att lärarna blev trivselvaktmästare, representanter för vuxenvärlden som genom en god hand med barn och ungdomar skulle påverka arbetsmiljön i positiv riktning. Skillnaden mellan olika lärarkategorier och därmed kraven på speciell ämnesmässig, pedagogisk och didaktisk kunskap och färdighet, relativiserades till förmån för en sorts allmän lärarkunskap. Eftersom samtidigt ordningsproblemen i skolorna inte visade någon markant förbättring kunde lärarbristen inte motverkas genom att yrket i tillräcklig grad lockade dem som var utbildade till lärare. Från att ha varit ett attraktiv utbildning omvandlades lärarutbildningen till motsatsen. Det gick inte att fylla utbildningsplatserna. De mest framstående studenterna ville inte längre bli lärare.

Vad sker nu?

Sedan några år tillbaka pågår ett omfattande reformarbete kring den svenska skolan och lärarutbildningen. En del av de kvalitetsregler som avskaffades på 1980- och 1990-talet, t.ex. tydliga behörighetsregler för lärare och innehållsbeskrivningar i ämnenas kursplaner, återinförs. En ny lärarutbildning skapas där ämneskunskaperna sätts i centrum på ett helt annat sätt än förut. Det finns däremot ingen politisk majoritet för att upphäva det kommunala huvudmannaskapet för skolan eller systemet med elevpeng. Genom en ny skollag får de kommunala och fristående skolorna mer lika villkor. Till detta ska läggas att en ny stor skolmyndighet, Statens skolinspektion, skapades 2008. Trots att det finns vissa politiska tvister kring de pågående förändringarna tyder det mesta på att reformerna kommer att fullföljas oberoende av vilket politiskt block som vinner det svenska valet i september. Därför kan vi räkna med att den svenska skolan kommer att förändras, även om vissa skillnader gentemot Finland kommer att finnas kvar.

Hans Albin Larsson

2010-04-15

Publicerad i den finländska tidskriften Kleio.