EU:s historiska roll - vilken är den?

EU:s föränderliga roll

Vad ska EU bli? Frågan är ständigt aktuell, eftersom nya tider ger nya villkor för såväl stater som statsförbund av skilda slag. I samband med framförhandlandet av Nicefördraget år 2000 beslöt EU:s stats- och regeringschefer att tillsätta ett framtidskonvent för att bereda frågan om hur EU skall utvecklas i framtiden. Konventet framlade 2003 sitt betänkande, vilket dock snabbt kom att bli obsolet genom nej i följande franska och nederländska folkomröstningar. I stället undertecknades 2007 i stort samma fördragsinnehåll, Lissabonfördraget, men utan möjlighet för kritiska folkopinioner att hindra processen. De då aktuella frågorna var hur unionens strukturer skulle se ut och hur de olika medlemsländernas relationer och inflytande skulle regleras inför den förestående utvidgningen av unionen. EU:s större länder och Kommissionen hävdade att utvidgningen krävde en förenklad beslutsprocess för att unionen skulle kunna fungera. Redan Nicefördraget innebar en ökning av överstatligheten och en minskning av särskilt de mindre ländernas inflytande. Med Lissabonfördraget accentuerades detta starkt. Blev sålunda EU mer federalistiskt eller förblev medlemsländerna självständiga stater? Den svenska riksdagen framhöll att även om beslutsbefogenheter överläts till EG så ändrade samarbetet inte karaktär utan förblev "i grunden mellanstatligt".

Om EU hade varit en statisk organisation, där det funnits en allmän konsensus hos dess medlemmar om att EU är bra som det är och bör inte ändras, hade frågan om dess roll i framtiden inte behövt ställas. Det motsatta förhållandet råder emellertid. Det finns ingen samsyn alls och EU är dessutom en i högsta grad föränderlig organisation, varför framtidsfrågorna, särskilt vad EU bör utvecklas till, äger ständig aktualitet. Flera sentida viktiga händelser har bidragit till aktualiseringen av EU:s framtida roll, till exempel de EMU-anknutna kriserna i Grekland, Italien, Spanien, Portugal och Irland, Putinregimens tydliga demonstration av att prioritera militärt hot före samarbete visavi grannländerna, invandringsvågen till Europa från Mellanöstern och Afrika, de invandrings- och EU-kritiska högerpartiernas framväxt i många EU-länder, tillkomsten i flera EU-länder av regeringar som öppet går emot vissa rättsstatsprinciper, det brittiska EU-utträdet, ovissheten om USA:s ställningstaganden under Trump-administrationen. Listan kan göras betydligt längre. Den 2017 nyvalde franske presidenten Emmanuel Macron aviserade efter sitt tillträde en rad förslag rörande EU:s integration. Några av dem gick utöver vad EU-fördragen medger och fordrar således nya fördragsbeslut. Förslagen är inriktade på att EU, under fransk-tysk ledning, ytterligare ska fördjupa integrationen och att detta ska kunna ske utan att alla medlemsländer är med, alltså ett EU i olika takt.

Den Europeiska unionen hävdar att dess mål, enligt Lissabonfördraget och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, är att främja freden, erbjuda frihet, säkerhet och rättvisa, etcetera. I åtta punkter formuleras organisationens mål. Sju av dem handlar om värderingar men det åttonde är av en annan karaktär. Även om det nämns som ett mål framstår det ändå som ett medel för att nå något annat mål, som dock inte nämns. Detta åttonde mål är att "upprätta en ekonomisk och monetär union som har euron som valuta". Det är välkänt att förhoppningarna till det europeiska samarbetet har tolkats mycket olika, allt från byggandet av en europeisk förbundsstat, liknande USA, till en lös samarbetsorganisation med endast mellanstatliga beslut.Syftet med denna text är att på basis av kända fakta diskutera de föränderliga villkoren för EU:s integrationsprocess samt unionens framtida utvecklingsalternativ. Ska unionen fortsätta mot alltmer centralisering av besluten och därmed bli en federation eller finns det andra möjligheter?

Idériktningar kring EU:s integrationsprocess

EU och dess föregångare har existerat i 65 år. Under denna tid har världen förändrats i grunden. Det kalla kriget och den polariserade väst-östkonflikten har efter decennier av terrorbalans upphört genom Sovjetunionens kollaps och de östeuropeiska ländernas demokratisering. De europeiska imperiernas avveckling i Asien och Afrika samt hela problematiken kring nord - syd, Mellanösternkonflikten, nya industriländer och ekonomiska centra samt i vid mening hela globaliseringen är andra viktiga omständigheter som utan tvivel påverkat utvecklingen inom EU och dess föregångare.

Såväl statsvetare som historiker har i decennier formulerat teorier kring den västeuropeiska integrationen. Termer som federalism, funktionalism, rättsliberalism och gaullism har figurerat som beteckningar för olika synsätt kring vad EU är och bör vara. Uppsalastatsvetaren Sverker Gustavsson har formulerat en sammanfattande strukturering över olika syn på integration. Bör överstatligheten ges en egen maktbas så att medborgarna får möjlighet att utkräva politiskt ansvar av lagstiftarna på överstatlig nivå, till exempel genom att Europaparlamentet får lagstiftande befogenheter? Bör överstatligheten drivas längre än nu? Det är några av de viktigaste frågorna i detta sammanhang. Kombinerar man dem samt svaren ja och nej uppstår fyra fält enligt nedan, som rymmer just idériktningarna federalism, funktionalism, rättsliberalism och gaullism.

                                                                            Starkare överstat

                                                                        Ja                              Nej

Överstat med                    Ja                Federalism                 Rättsliberalism

egen maktbas                  Nej              Funktionalism              Gaullism

Med utgångspunkt i Gustavssons resonemang kan de i all korthet beskrivas på följande vis:

Rättsliberalism innebär att man vill låta marknadskrafterna få maximalt genomslag. Överstatligheten skall begränsas till att trygga marknadens spelregler inom unionen. För att åstadkomma detta behövs ett nytt konstituerande fördrag, alltså överstatlighet, för att säkerställa ett minimum av ingrepp från såväl den europeiska som nationella nivån.

Federalism innebär här att man vill införa ett tvåkammarsystem med en avvägning mellan principerna "en stat - en röst" och "en individ - en röst". Överstatligheten skall kunna användas till att driva ideologiskt betingade projekt för att åstadkomma, till exempel full sysselsättning, regional balans och socialt medborgarskap.

Gaullism innebär här en riktning som slår vakt om medlemsländernas formella självständighet och endast accepterar smärre maktöverföringar till den överstatliga nivån. Resonemang kring formell och reell makt avvisas. Utgångspunkten är att den makt som samlas på överstatlig nivå samtidigt förloras på nationell nivå.

Funktionalism innebär här att man ser till funktionen av unionen, till vad som är en praktisk beslutsprocess och framför allt till vilka resultat som åstadkommes. EU ses som en helt unik konstruktion och kan därför inte bedömas utifrån traditionella demokratikriterier. Genom att unionsorganen kan besluta med överstatlig auktoritet utan att behöva svara för sin maktutövning i allmänna val kan de fatta beslut i allas intresse. De enskilda nationella regeringarna behöver inte heller stå till svars inför sina väljare eftersom besluten är produkter av hemliga kompromisser. Härigenom har denna metod bidragit till att "rädda" snarare än "undergräva" medlemsstaternas reella möjligheter till nationellt självbestämmande. Man utgår då från att medlemsländerna annars inte skulle kunnat etablera sig efter andra världskriget som framgångsrika välfärdsstater och demokratier. Funktionalisterna önskar således inte någon demokratisering som innebär att en överstatlig europeisk regering skulle kunna ställas till svars. Det gäller att få något uträttat och då hänger framgången snarare på frånvaron än närvaron av en demokratisk ordning på europeisk nivå.

Av det nämnda framgår att det som är en fördel för en konsekvent funktionalist är en nackdel för en federalist, nämligen att om länderna underkastar sig majoritetsprincipen på europeisk nivå, uppstår överstatlighet. Funktionalisterna vill inte ha en federation, eftersom en sådan enligt demokratiskt tänkande fordrar att makthavarna kan avsättas. I stället utgår de från den beslutsprocess som redan finns och vill via den genomdriva mesta möjliga integration, det vill säga maximal överstatlighet och minskad vetorätt men utan demokratisering och parlamentarism.

För rättsliberaler och federalister är däremot just parlamentarism på europeisk nivå vad man eftersträvar, om än av helt olika skäl. Sverker Gustavsson anser dock detta vara helt orealistiskt, eftersom det förutsätter en konstitutionell nystart, att alla medlemsländer samtidigt råkar ut för en närmast revolutionär situation och samtidigt samtycker till en ny gemensam författning med denna innebörd. Hans slutsats är att om man vill öka överstatligheten betyder det att man måste avstå från demokratiskt ansvarsutkrävande på nationell nivå. Önskar man däremot behålla det demokratiska ansvarsutkrävandet måste man ge upp strävan efter överstatlighet.

Reflektion kring idériktningarna

En generell invändning som kan göras mot många kategoriseringar av aktörer och idériktningar kring europeisk integration är att de just blir alltför generella och alltför lite baserade på medlemsländernas olikheter. Den historiska faktorn, som innebär att de deltagande länderna har olika historiskt arv och olika historiemedvetande, ägnas sällan någon uppmärksamhet. I Sverker Gustavssons resonemang är det heller inte avsikten, eftersom han diskuterar en allmän demokratiproblematik. Hans poäng är just, utifrån normativt fastställda demokratiska utgångspunkter, att speciella omständigheter eller högt värderade ändamål aldrig kan legitimera ett konsekvent och grundläggande avsteg från de demokratiska beslutsprinciperna. De historiskt betingade skillnaderna som finns mellan medlemsländerna förstärker Gustavssons slutsats, eftersom existensen av det demokratiska underskottet i olika mån har betydelse för medlemsländernas politiska liv, dels beroende av skillnader i politisk kultur, dels beroende av skillnader i storlek.

Man kan knappast bortse från det sannolika i att företrädare för de olika idériktningarna rättsliberalism, federalism, gaullism och funktionalism har en stor inre spännvidd. Visserligen finns de representerade i Europaparlamentet men dess olika partierna har också en nationell hemmaplan. Det som beskrivs som "gaullism" kan vara en sorts imperialistisk position, som omfattar företrädare för ett nationellt storebrorsperspektiv, men det kan också gälla en småstats strävan att markera sin självständighet. Grunden för det nationella perspektivet varierar i hög grad beroende av historiska och geografiska faktorer. Utifrån olika perspektiv kan samma ståndpunkt förfäktas. Funktionalister kan vara såväl de som utifrån ett större lands perspektiv tycker det är praktiskt att få likformande beslut genomförda som de som är anställda inom EU:s institutioner. De kan därigenom ha helt olika intresseperspektiv för sin ståndpunkt.

Teorierna bygger alla på förhållandet att de västeuropeiska länderna gradvis ökat sitt välstånd och att detta skett fredligt och i ömsesidigt intresse. Alla medlemsländer har haft något att vinna och därmed har unionen bestått, också efter att allt fler länder har blivit medlemmar. Men, under processens gång har integrationen ökat och därför vet ingen om en ytterligare fördjupning, som också innefattar ekonomisk politik, t.ex. överstatlig beskattningsrätt som det enskilda medlemslandet inte kan påverka, kommer att medföra att samarbetet bryts upp i en serie intressekonflikter av djupgående natur, och i princip kan hota hela projektets existens. Federalister tror inte det, utan hoppas att EU skall bli en europeisk motsvarighet till USA. Skillnaderna i förhållande till USA är dock så pyramidabla att det perspektivet inte framstår som realistiskt, mer som en politiskt dogmatisk tankekonstruktion. Federalisternas reservationslösa stöd för EMU-projektet ska ses i detta sammanhang.

Att rättsliberaler, som önskar mer överstatlighet på några begränsade områden, stödde tillkomsten av EMU framstår som mindre logiskt. Om dessa mindre områden inskränker sig till att säkerställa den fria marknaden och omöjliggöra styrning av ekonomin, däribland gemensam skattepolitik, skulle det vara logiskt. Om man emellertid via EMU på sikt får en överstatlig ordning där just det som rättsliberalerna minst önskar skulle uppstå genom överstatligheten, då blir EMU synnerligen kontraproduktiv för dem. Gaullisterna, slutligen, borde naturligen sky EMU enligt den beskrivning av deras ståndpunkter som gavs ovan. Men, här kommer det paradoxala, EMU kan mer eller mindre anses framdrivet av gaullistiska skäl. Sammanhanget förklaras nedan.

EMU kan på sikt leda till en centralisering som passar mycket väl in i den traditionella nationalstatspolitiken, men endast för några medlemsländer. Man kan till och med hävda att det är särskilt ett medlemsland, Frankrike, som lyckades genomdriva projektet.

EU som Frankrikes nya arena

Bildades EU ursprungligen för att skapa fred och välstånd? Kanske delvis, men en starkt bidragande orsak var onekligen det kalla kriget och behovet av att mobilisera de västeuropeiska länderna mot det sovjetiska hotet. Kol- och stålunionens konstruktion och överstatliga beslutssystem var rationellt för att i det läget bryta ned den misstro som gamla motsättningar skapat. Det fanns goda skäl för alla inblandade att acceptera denna konstruktion, eftersom det var ett sätt att genom samarbete stärka ekonomin. För Västtyskland och Italien var det dessutom ett sätt att bli accepterade av de tidigare fienderna, alltså precis vad som framhållits av rader av forskare, en sorts nationalstatens anpassning och stärkande i den situation som förelåg. En part förbises dock oftast i detta sammanhang, Frankrike.

Allt sedan det franska riket bildades har det återkommande haft ambitionen att utvidga sina gränser åt norr och öster. Ludvig XIV och Napoleon är de tydligaste exponenterna för denna politik. De franska stormaktsambitionerna skaffade landet ett gigantiskt imperium. Förlusten mot Preussen 1871 var därför en smälek. De hårda fredsvillkor som tvingades på Tyskland efter första världskriget var i stort ett resultat av franska önskemål om att sätta Tyskland på plats. Resultatet känner vi alltför väl. Hitlers revanschkrig med den snabba tyska erövringen av Frankrike våren 1940, åren av ockupation och Vichyregimens styre punkterade den franska självkänslan. Fjärde republikens Frankrike försökte återvinna sin självkänsla och internationella status genom att återupprätta sitt imperium. Detta misslyckades i Indokina och de afrikanska kolonierna gavs fria efter att kampen om Algeriet också framtvingade en fransk reträtt. De Gaulles makttillträde och tillkomsten 1958 av den femte republiken markerade en återupprättelse av stark fransk centralmakt. Den arena på vilken man sökte återskapa fransk ära och internationellt inflytande blev den västeuropeiska. Som ledande land i EEC återvann Frankrike ett inflytande som kunde kompensera förlusten av imperiet och som gällde det geografiska område landet av tradition sökt dominera och utöva inflytande över.

Den franka gaullistiska dominansen av EEC innebar att Storbritannien två gånger fick nej på sin ansökan om inträde. Först efter de Gaulles avgång släpptes britterna in och tullunionen EEC blev EG. Under samma tid skedde det så kallade tyska undret, Västtysklands remarkabla ekonomiska tillväxt kombinerad med politisk demokrati och stabilitet. En väsentlig grund för den västtyska ekonomins tillväxt var D-marken och Bundesbank med dess prioritering av låg inflation. Västtyskland höll hela tiden en låg internationell profil och utvecklades till att bli den särklassigt störste nettobetalaren inom tullunionen. I kraft av sin starka ekonomi kunde Västtyskland öka sitt reella inflytande inom EEC/EG. Samtidigt ökade det franska behovet av att samarbetet länderna emellan kvarstod. Japans motsvarande ekonomiska tillväxt och uppstigande som en internationell ekonomisk stormakt förändrade förutsättningarna för EG. "Europa" skulle ta upp konkurrensen med såväl amerikaner, japaner som i någon mån ryssar, dels ekonomiskt, dels politiskt för att därigenom kunna spela en större roll i internationella sammanhang. Ett arbete för likriktning av det ekonomiska regelverket inom EG påbörjades vid mitten av 1980-talet samtidigt med att förändringarna i Sovjetunionen blev påtagliga. Det kalla krigets slut och Tysklands återförening förändrade förutsättningarna för EG. Svaret blev Maastrichtfördraget med dess fördjupning av integrationen, särskilt tillkomsten av EMU.

Varför togs beslutet att införa EMU? De flesta forskare pekar på att det funnits sådana tankar redan vid 1950-talets början. Det är dock knappast en rimlig förklaring, eftersom i princip alla tankar har föregångare från andra tider och andra sammanhang. Den orsak som blev utslagsgivande torde stå att finna i den nya situation som kalla krigets slut framkallade, inte Sovjetblockets upplösning utan Tysklands återförening. Genom denna blev Tyskland avsevärt större än Frankrike och skulle kunna hänvisa till EG:s regler om att folkmängd skall avgöra graden av inflytande. Demokratiseringen av Östeuropa och möjligheten av att flera av dess länder skulle bli nya EG-medlemmar skulle definitivt förändra maktbalansen inom organisationen till Frankrikes nackdel. Tyskland var större, hade starkare ekonomi och kunde påräkna större ekonomisk och politisk nytta av att dess östra grannländer anslöts till EG än vad Frankrike rimligen kunde göra. För den franske presidenten François Mitterrand, nominell socialist men i realiteten förvaltare av den franska nationalstatens traditionella intressen, blev situationen akut 1990 när Sovjetunionen accepterade en tysk återförening. EMU blev ett sätt för fransmännen att få del i den tyska ekonomiska makten. För den tyske förbundskanslern Kohl blev EMU ett sätt att få övriga EG att acceptera den tyska återföreningen och därmed ett större och starkare Tyskland mitt i Europa. Det var således de dominerande EG-ländernas nationella intressen och ömsesidiga beroende av att få den andres stöd och på så sätt vinna alla andras stöd som ledde fram till EMU, ingen tro på att ekonomin skulle bli bättre. I denna lösning låg att Bundesbank, som spjärnade emot i det längsta, tvingades vika men det tyska villkoret blev att den nya centralbanken skulle vara politiskt oberoende och prioritera en låg ränta. Centralbanken ECB fick också sin lokalisering till Tyskland.

Kompromisserna återfinns i stort i Maastrichtfördraget men mängder av praktiska problem återstod när EG därigenom blev EU. För EMU uppsattes konvergensregler men den politiska dimensionen i projektet var mycket stark och det sågs mellan fingrarna på uppfyllandet av kraven. För att ro det politiska projektet i land godkändes alla kandidatländer utom Grekland, trots att egentligen endast det minsta landet, Luxemburg, på ett tydligt sätt uppfyllde kraven. Den förestående östutvidgningen innebar samtidigt att det rådde delade meningar om hur EU:s pengar skulle användas. De nettobidragstagande länderna, framför allt Medelhavsländerna och Irland, såg med oro på att fattigare länder skulle vara med och dela på kakan och nettobetalarna, särskilt Tyskland och Sverige, var inte intresserade av att betala mer. Samtidigt önskade ingen förlora inflytande. Kompromissen blev Nicefördraget. Några år efter införandet av den gemensamma valutan kunde några effekter skönjas: Medelhavsländerna fick till en början en något mer disciplinerad budgethållning och lägre inflation men kraven på strikt budgetdisciplin togs inte på allvar. De sågs av många sydeuropeiska politiker som alltför rigida, till och med absurda. Resultatet blev, några år senare, EMU-kriserna.

Det finns skäl att ifrågasätta beteckningen gaullister på dem som ifrågasätter ökad överstatlighet och slår vakt om nationalstatens beslutanderätt över sina egna angelägenheter. Man kan snarast hävda att den franska gaullismen i sin pragmatism, delvis via en socialistisk president, lyckades bibehålla ett oproportionerligt stort franskt inflytande över EU, delvis genom ökad överstatlighet. Summerar man läget efter att Nice- och Lissabonfördragen antogs kan man konstatera att det faktiskt är Frankrike som framstår som den store vinnaren. Efter Nicefördragets ikraftträdande var medlemsländernas viktade inflytande på basis av folkmängd i stort detsamma, trots att Tyskland var avsevärt större än Italien, Frankrike och Storbritannien. Den ursprungliga strukturen med en mycket franskt präglad administration bestod, liksom förhållandet att franska förblev ett av EU:s förvaltningsspråk, trots att unionen med bred marginal innehöll fler tysktalande. Den gemensamma jordbrukspolitiken, som i planekonomisk ordning slukar 40 % av de gemensamma resurserna, går i betydande grad fortfarande till att upprätthålla det franska jordbrukets ställning. Sist men inte minst: inga väsentliga beslut kan tas mot Frankrikes vilja. Vid det Europeiska rådets möte i Grekland i juni 2003 stoppade Frankrike alla framstötar om ändring av den gemensamma jordbrukspolitiken och har också stoppat alla försök att få slut på EU-parlamentets flackande till Strasbourg. Kort sagt, EU och dess föregångare är främst en fransk konstruktion som vid sidan om de officiella deklarationerna i mycket tjänat syftet att gärna vidga men åtminstone bibehålla det franska inflytandet i världen, i synnerhet i Europa. Därför drevs EMU-beslutet fram 1992-93 och svårigheten att bryta upp kompromisser innebär att det upprätthålls också 25 år senare, trots att de ekonomiska och övriga politiska förutsättningarna ändrats i betydande grad.

Från harmonisering till konfliktalstring

Den snabba utvidgningen av EU efter kalla krigets slut kan tillskrivas flera förändrade villkor i den europeiska kontexten. För flertalet länder i Östeuropa var möjligheten till integration med Västeuropa lockande av minst tre skäl: en längtan efter att få ta del av den frihet, rättsligt och informationsmässigt, som hade förnekats dem så länge; att kunna ta del av den ekonomiska utveckling och det välstånd som präglade Västeuropa; att kunna få garantier för militärt skydd mot en eventuell framtida rysk revanschism. Eftersom flertalet EU-länder också var NATO-medlemmar var strävan efter västanslutning given. I några av de östeuropeiska länderna fanns invändningar mot EU:s överstatlighet, eftersom de just skakat av sig ett ovälkommet utländskt inflytande, men de hos andra, såsom de baltiska länderna, var angelägenheten av snabb västintegration överskuggande alla eventuella invändningar. Bland EU:s sydliga medlemmar, länder som var nettobidragstagare, fanns ett motstånd mot att släppa in fattigare länder som nya medlemmar. Lissabonfördraget, inklusive EMU och Schengen, var svaret på invändningarna och därigenom ökade överstatligheten. Redan 1999 hade Schengensamarbetet med avskaffande av inre gränskontroller blivit en del av unionsfördragen. De under senare decennier kanske viktigaste integrationsprojekten inom EU har varit EMU och Schengen. Bakom tillkomsten låg flera skäl men en viktig dimension var att båda dessa projekt skulle bidra till att binda EU:s medlemsländer närmare varandra, om man så vill, närmare en federation. I själva verket är det just dessa projekt som mer än något annat skapat misstro och osämja inom unionen med EMU-krisen och striden kring flyktingmottagandet som viktigaste uttryck.

Tillkomsten av EU kan ses som ett resultat av det kalla krigets början och tillkomsten av EMU som ett resultat av det kalla krigets slut. EU har förändrats, eftersom världen och Europa har förändrats. För sina medlemmar har organisationen inneburit en förhandlings- och kompromiss-arena där aktörerna dock har helt olika tyngd. EMU innebär att en högre grad av överstatlighet etablerades inom unionen och det olika inflytandet över de gemensamma besluten medför att det blir helt olika utfall av överstatligheten. Om alla medlemmar avstår samma typ av beslutanderätt innebär det i praktiken att de små förlorar och de större vinner. Danmark, Sverige och andra små länder kan inte realistiskt sett räkna med annat än underkastelse till de beslut de större länderna fattar. För de större länderna framstår överstatligheten som mindre dramatisk, eftersom de via sitt inflytande över den gemensamma beslutsprocessen kan återfå och till och med utvidga sitt inflytande. Men också för större länder kan överstatligheten slå tillbaka. Ivern att låsa in EMU-beslutet i en överstatlig onåbarhet tycks ha bidragit till att inte ens Tyskland kan besluta över sin ekonomi, något som knappast föresvävade dess beslutsfattare när bindningen till EMU och dess regelverk gjordes.

EU har också återkommande brutit mot sitt eget regelverk när folkomröstningar har utfallit emot de styrande kretsarnas önskemål. Hade alla regler gällt lika för alla länder inom EU hade Maastrichtfördraget inte godkänts, eftersom Danmark sade nej. Samma sak gäller Nicefördraget, eftersom Irland sade nej. Hanteringen av den så kallade konstitutionen, som fälldes i en fransk folkomröstning men sedan drevs igenom under namnet Lissabonfördraget, utgör ytterligare en flagrant kringgång av regelverket. EU är ett politiskt projekt där beslutsprocessen bygger på att större länder har ett större inflytande än mindre och fördragen tolkas i enlighet därmed. Härigenom har EU självt bidragit till en spridd skepsis visavi giltigheten i dess grundfördrag med allt vad det innebär som grogrund för partier med systemkritiska budskap.

De så kallade Visegrádländerna, alltså Polen, Tjeckien, Slovakien och Ungern, anmälde 2015 starka invändningar mot en ordning där EU skulle fastställa kvoter för medlemsländernas flyktingmottagande. Osämjan blev senare till en öppen konflikt med EU-institutionerna och flertalet andra medlemmar. I just Visegrádländerna finns också starka politiska krafter som anser att den politiska majoriteten har rätt att begränsa såväl mediernas frihet som domstolarnas oberoende. Härigenom har sedan 2015 rått en konflikt mellan å ena sidan regeringspartierna i Ungern och Polen och å den andra EU:s centrala instanser och huvuddelen av medlemsländerna.

Det brittiska beslutat att lämna EU får anses som unionens största motgång. Även om det finns ett spektrum av orsaker till folkomröstningsresultatet 2016 var den kanske viktigaste orsaken att en majoritet av britterna uppfattade styrningen från EU:s centrala instanser, "Bryssel", som alltför långtgående. Visserligen hade britterna redan avstått från att medverka i såväl Schengen som EMU, men kritiken mot EU:s fortgående centralisering av besluten fällde så småningom avgörandet. Hur EU hanterar den uppkomna situationen kan bli styrande för EU:s framtida utveckling. Vilken väg ska väljas?

Alternativa vägar för EU

Ska EU fortsätta mot alltmer centralisering av besluten och därmed bli en federation eller finns det alternativa möjligheter? Ökande överstatlighet har återkommande motiverats med att EU är ett fredsprojekt varför freden stärks om besluten blir mer centraliserade. Något krig har förvisso inte utbrutit mellan medlemsländerna och de har alla sedan 1950-talets början, om än med betydande nationella särdrag, omvandlats till sociala välfärdsdemokratier. Betyder det att EU har lyckats att trygga freden i Europa? Kommissionen själv hävdar "att den mest slående framgången med den europeiska uppbyggnaden är att den har skapat ett område med fred och välstånd."[8] Detta påstående är vanligt även i forskarvärlden men är omöjligt att leda i bevis, eftersom det inte stämmer. De nordiska länderna som inte fungerat i någon union med varandra är ett exempel på motsatsen, nämligen att överstatlighet inte alls behövs för att skapa fred och välstånd. Däremot tycks demokrati vara en alldeles nödvändig förutsättning.

Strävan efter att förändra EU till en federation finns hela tiden under ytan och är ibland mycket synlig inom Kommissionen, Europaparlamentet och vissa nationella politiska partier. Den franske presidenten Emmanuel Macrons förslag från 2017 är visserligen inriktade mot ökad överstatlighet men inte direkt mot federalism. Den franska positionen har aldrig varit att överstatlighet ska kunna begränsa fransk nationell självständighet, snarare motsatsen. I nuläget kan man därför se den franska positionen som en kombination av funktionalism och gaullism. För att Frankrike ska kunna gynnas får fransmännen leva med att vissa beslut blir överstatliga men genom samverkan med Tyskland hoppas man att kunna bibehålla samma inflytande som förut.

För Tysklands del är problematiken omvänd. De tyska socialdemokraterna vill öka federalismen inom EU och ser den tyska författningen som ett god norm för hur inflytande ska balanseras. Kristdemokraterna tvingas sedan valet 2017 till omprioriteringar för att behålla makten. I det ligger en minskad invandring, eftersom Tysklands nya problem är att de öppna gränserna underminerat det folkliga stödet för den förda politiken. Invandringen har förändrat Tysklands politiska karta men också många andra länders. Visegrádländerna, som hittills haft en obetydlig invandring, vänder sig mot att EU ska bestämma över deras huvuden. Macron anser att de ska anpassa sig eller inte få några bidrag från EU, vilket riskerar att vidga klyftan. Den tyska hållningen är ambivalent och kan kategoriseras som närmast federalistisk men endast inom den ram som den egna grundlagen medger.

Den rättsliberala hållningen förefaller har blivit överspelad av utvecklingen men kvar står de tre andra alternativen: federalism, funktionalism och gaullism. Den sistnämnda benämningen framstår också som överspelad men däremot inte dess huvudsakliga innebörd, att utan federalism skapa ett samarbete mellan Europas länder. Funktionalismen finns integrerad i båda de andra idériktningarna, som en sorts pragmatisk form för att kunna fatta beslut genom kompromisser.

Det utvidgade EU står inför alternativen: att låsa sig fast vid en alltmer likriktad och centraliserad struktur, där periferin får allt mindre att säga till om och intressekonflikterna blir allt djupare eller att utveckla en pluralistisk och decentraliserad struktur, som möjliggör för olika medlemsländer att samarbeta i olika frågor och på olika sätt. Ett framtidsscenario för EU skulle kunna vara att garantera medlemsländernas demokratiska beslutanderätt över sig själva och möjliggöra för dem som så önskar, att fördjupa integrationen på vissa områden, olika för olika regioner av EU. Det kan dock inte bygga på Emmanuel Macrons förslag om ett EU i olika takt, eftersom det utgår från att bevara ett oproportionerligt stort franskt inflytande. Däremot kan en pluralistisk variant, som möjliggör återförande av makt till medlemsländerna, vara en framkomlig väg. Hade en sådan funnits tidigare, är det inte troligt att Storbritannien hade lämnat unionen. De som så önskar kan till exempel fortsätta driva EMU-projektet medan andra kan avstå. Länder med gemensamma kulturella band och geografisk närhet skulle kunna bilda särskilda samarbetsområden. Sådana regioner kan vara Norden, Balkan, Centraleuropa etcetera, allt beroende på vad länderna önskar samarbeta kring. Ett pluralistiskt, decentralistiskt och regionaliserat EU kunde i så fall bli ett viktigt instrument för att också integrera övriga europeiska länder, främst Ukraina och västra Balkan, i ett förtroendefullt och icke likriktande samarbete. På längre sikt kan det också öppna upp för Vitryssland, Ryssland och Turkiet, om och när dessa länder påbörjat en tydlig process i riktning mot att bli demokratiska rättsstater. Ett EU som närmar sig framtiden med den typen av ambitioner kommer alltid att kunna anpassas efter föränderliga förutsättningar och skulle kunna utvecklas till ett verkligt alleuropeiskt fredsprojekt.